Wyzwania rozwojowe Polski 2020


(3). Perspektywa 2020 roku – cele rozwojowe kraju



Pobieranie 1.8 Mb.
Strona4/24
Data24.10.2017
Rozmiar1.8 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   24

1.1.(3). Perspektywa 2020 roku – cele rozwojowe kraju

Strategia Rozwoju Kraju 2020 jako odpowiedź na strategię Europa 2020


Sprostanie pojawiającym się wyzwaniom rozwojowym, a także rosnącym oczekiwaniom Polaków, wymaga prowadzenia przemyślanej polityki rozwoju gwarantującej poprawę poziomu i jakości życia, wzmacniającej potencjał gospodarczy i możliwości jego wykorzystania. Przyjęcie nowoczesnej wizji rozwojowej i jej konsekwentna realizacja to niezbędny warunek skoku cywilizacyjnego Polski.

Rząd polski podjął w ostatnich latach wiele inicjatyw na rzecz programowania strategicznego w Polsce oraz stworzenia kompleksowego systemu zarządzania rozwojem. Wypracowane zostały podstawy nowego systemu dokumentów strategicznych określających wizję i kierunki rozwoju kraju zarówno w perspektywie długookresowej do 2030 roku, jak i w najbliższych ośmiu latach.

Do podstawowych dokumentów strategicznych, w oparciu o które prowadzona jest polityka rozwoju w Polsce, należą: długookresowa strategia rozwoju kraju - DSRK („Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030.Trzecia fala nowoczesności.”, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 5 lutego 2013 r.), średniookresowa strategia rozwoju kraju - SRK 2020 („Strategia Rozwoju Kraju 2020”, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 25 września 2012 r.) oraz 9 zintegrowanych, ponadsektorowych strategii, służących realizacji założonych celów rozwojowych: Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki, Strategia rozwoju kapitału ludzkiego, Strategia rozwoju transportu, Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko, Sprawne państwo, Strategia rozwoju kapitału społecznego, Krajowa strategia rozwoju regionalnego – Regiony-miasta-obszary wiejskie, Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP, Strategia zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa. W strategiach zintegrowanych nastąpiło odejście od wąskiego, sektorowego podejścia na rzecz integracji obszarów oraz przenikania się różnych zjawisk i procesów.

Przyjętym celem długofalowym Polski jest poprawa jakości życia Polaków, mierzona, z jednej strony, wzrostem produktu krajowego brutto na mieszkańca, a z drugiej, zwiększeniem spójności społecznej oraz zmniejszeniem nierównomierności o charakterze terytorialnym, jak również skalą skoku cywilizacyjnego społeczeństwa oraz innowacyjności gospodarki w stosunku do innych krajów.

W najbliższych latach, tj. do 2020 roku, kluczowe będzie pogodzenie konieczności równoważenia finansów publicznych i zwiększania oszczędności, przy jednoczesnej realizacji rozwoju opartego na likwidowaniu największych barier rozwojowych, ale też rozwoju w coraz większym stopniu opartego na edukacji, cyfryzacji i innowacyjności. Szczególnie ważne będzie przeprowadzenie zmian systemowych, kompetencyjnych i instytucjonalnych sprzyjających uwolnieniu potencjałów i rezerw rozwojowych, a także środków finansowych.

Generalnym, wspólnym założeniem dla planowanych kierunków interwencji do 2020 roku jest konieczność przebudowy finansów publicznych tak, by wzrost wydatków na działania rozwojowe nie był finansowany deficytem budżetowym. Wydatki rozwojowe (edukacja, zdrowie, infrastruktura transportowa, komunikacyjna, środowiskowa, badania i rozwój, kultura) do roku 2020 mają rosnąć (z 16,9% w 2011 r. do 17,6% PKB) przy ograniczanym (1% PKB13) deficycie sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government deficit). Zakłada się podjęcie szeregu działań na rzecz równoważenia finansów publicznych, modernizacji struktury wydatków w kierunku zwiększania środków na działania prorozwojowe oraz poprawy ich efektywności, a także poszukiwania i lepszego wykorzystania pozabudżetowych źródeł finansowania rozwoju. Należy tutaj wymienić przede wszystkim wdrażanie rozwiązań prowadzących do stopniowego wydłużania i zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn14; działania na rzecz ograniczenia specyficznych uprawnień w podsystemach branżowych systemu emerytalnego; zwiększenie efektywności świadczeń społecznych, w tym świadczeń zdrowotnych.



Celem rozwojowym kraju wskazanym w SRK 2020 jest wzmocnienie i wykorzystanie gospodarczych, społecznych i  instytucjonalnych potencjałów zapewniających szybszy i zrównoważony rozwój kraju oraz poprawę jakości życia ludności. Osiągnięcie tego strategicznego celu będzie realizowane w ramach 3 obszarów:

  • sprawne i efektywne państwo,

  • konkurencyjna gospodarka,

  • spójność społeczna i terytorialna.

Wybór obszarów oraz priorytetów rozwojowych odpowiada celom strategicznym zdefiniowanym w strategii „Europa 2020 - Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu” oraz realizującym ją inicjatywom przewodnim. Pięć ambitnych celów wynikających ze strategii Europa 2020 dotyczy: zwiększania zatrudnienia, wzrostu innowacyjności (mierzonego wzrostem nakładów na B+R ogółem i wzrostem udziału nakładów przedsiębiorstw), zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenia udziału energii odnawialnej w ogólnym zużyciu energii, podniesienia poziomu wykształcenia oraz wspierania włączenia społecznego. Wskazane w SRK 2020 interwencje są spójne z „Krajowym Programem Reform na rzecz realizacji strategii Europa 2020” i realizują zalecenia Rady (przygotowywane przez Komisję Europejską) dla poszczególnych państw członkowskich (country-specific recommendations)15.

Przedstawione poniżej wskaźniki stanowią punkt odniesienia dla planowanych działań rozwojowych w najbliższych latach.



Tabela: Poziom bazowy i docelowy wskaźników makroekonomicznych

Nazwa wskaźnika

Wartość bazowa w 2012 r.

Wartość pośrednia
w 2020 r.


Wartość docelowa
w 2023 r.
16

1. Stopa inwestycji (w %)

19,4

21-23




2. PKB na mieszkańca w PPS UE-27=100

66

74-79




3. Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20-64 lata (w %)

64,7

71




4. Wartość dodana brutto na 1 pracującego wg PPP UE-27=100

68,8 (2011)

70-76




5. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB (w %)

-3,9

-1,0




6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB (w %)

55,6

45




7. Wskaźnik rozwoju społecznego (HDI)

0,813 (2011)

0,820




8. Produktywność zasobów

0,49 (2009)

W ewaluacji ex ante




Dane GUS, Eurostat, UNDP /opracowanie MRR.

Wskaźnik oznaczony kolorem niebieskim jest wskaźnikiem monitorującym w ramach strategii Europa 2020 dla Polski.

Realizacja wszystkich założonych w SRK 2020 celów będzie uzależniona od wielu czynników zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, które mogą wpływać na dostępność środków finansowych. Szczególne znaczenie będzie miał rozwój sytuacji w gospodarce światowej, a w szczególności w strefie euro. Doświadczenia kryzysu finansowo-gospodarczego, który wybuchł w 2008 r. i dotknął przede wszystkim państwa wysoko rozwinięte, w tym państwa UE, pokazują, że ze względu na otwartość gospodarek poszczególnych krajów i rosnące między nimi współzależności, zakres i siła oddziaływania pojawiających się zjawisk i procesów kryzysowych na gospodarki poszczególnych państw jest znacząca i może powodować konieczność weryfikacji ambitnych planów rozwojowych. W przypadku Polski, największy wpływ na realizację przyjętej strategii rozwojowej będzie mieć sytuacja w poszczególnych państwach UE oraz utrzymanie stabilności strefy Euro.

1.1.(4). Uzasadnienie transferu środków pomiędzy kategoriami regionów


Województwo mazowieckie jest najzamożniejszym regionem Polski (2010 r. na 5,3 mln jego mieszkańców – prawie 14% ludności kraju – przypadało ponad 22% rocznego, krajowego PKB). Jednocześnie jest ono znacznie zróżnicowane przestrzennie pod względem poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego. Różnice w wielkości PKB per capita pomiędzy Warszawą a najbiedniejszymi powiatami województwa wynoszą ponad 4:1. Dysproporcje te stawiają przed Polityką Spójności istotne wyzwanie dotyczące tego, by tak wspierać poszczególne obszary województwa, aby była to pomoc adekwatnie odpowiadająca na specyficzne potrzeby poszczególnych subregionów. W 2003 r. woj. mazowieckie przekroczyło 75% próg średniej zamożności regionów UE i w konsekwencji w okresie programowania 2014-2020, jako pierwsze polskie województwo opuści grupę najbiedniejszych regionów UE objętych najintensywniejszą pomocą.

W okresie programowania 2014-2020 w Polsce występują więc dwie kategorie regionów: Mazowsze jako region lepiej rozwinięty („more developped region”) oraz pozostałych 15 województw jako regiony słabiej rozwinięte („less developped regions”). Podział polskich regionów na te dwie kategorie wynika wprost z zasad rozporządzenia ogólnego, ustanawiającego - w zależności od poziomu PKB per capita w relacji do średniej unijnej - odmienne zasady programowania, tj. odmienne poziomy koncentracji tematycznej, różne poziomy dofinansowania UE na poziomie osi priorytetowych czy też inne zasady ustalania alokacji.

Oparcie się przy określaniu przynależności regionów do poszczególnych kategorii o PKB poziomu NUTS 2 nie uwzględnia wielu czynników, tj. np. wewnętrzne zróżnicowania rozwojowe, o wiele lepiej widoczne na poziomie NUTS 3. Zaliczenie województwa mazowieckiego do najlepiej rozwiniętych regionów UE ma głównie charakter statystyczny wynikający z dominującej w skali całego kraju pozycji stolicy tego województwa, tj. Warszawy, będącej jednocześnie stolica całego kraju. Pozostałe jednostki poziomu NUTS 3 tego województwa mają wg danych za okres referencyjny 2008-2010 poziom rozwoju bliski województwom Polski Wschodniej.

Mając na względzie rzeczywistą sytuację rozwojową województwa mazowieckiego na tle kraju, największe zróżnicowania rozwojowe w tym województwie i jednocześnie ogromny potencjał rozwojowy samej metropolii warszawskiej zdecydowano się na podstawie art. 85 rozporządzenia ogólnego na zminimalizowanie negatywnych skutków zakwalifikowania tego regionu do regionów lepiej rozwiniętych poprzez zwiększenie jego alokacji o 3%. Podstawowa alokacja funduszy strukturalnych przypadająca na Mazowsze stanowi 60% teoretycznej alokacji przypadającej na to województwo w okresie programowania 2007-2013. Po dokonaniu podwyższenia środków o 3% alokacja przypadająca na Mazowsze wynosi 3,3 mld EUR. Środki w wysokości 1,9 mld EUR zarządzane są bezpośrednio przez samorząd województwa w ramach regionalnego programu operacyjnego. Pozostałych 1,4 mld EUR dedykowane temu województwu oznaczonych zostało w ramach poszczególnych osi EFRR i ESF programów krajowych.

Podwyższenie obniżonej pierwotnie alokacji Mazowsza było podyktowane przede wszystkim dwoma zasadniczymi uwarunkowaniami. Po pierwsze, poza Warszawą województwo mazowieckie odznacza się przeciętnym lub niskim poziomem rozwoju i boryka się z podobnymi problemami jak pozostałe województwa. Istnieją ogromne potrzeby rozwojowe zarówno w zakresie podstawowej infrastruktury jak i kapitału ludzkiego, które wymagać będą interwencji na poziomie zbliżonym jak w regionach słabiej rozwiniętych.

Po drugie natomiast, Warszawa stanowi główny biegun rozwoju kraju, zapewniający poprzez zewnętrzne i wewnętrzne powiązania sieciowe włączenie kraju w gospodarkę europejską i globalną. Zarówno w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego jak i Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju podkreślone jest znacznie Warszawy dla konkurencyjności i innowacyjności całego kraju i konieczność wzmacniania jej powiązań z pozostałymi stolicami regionów Polski, aby w pełniejszy sposób mogły korzystać z szans, jakie stwarza rynek europejski. Warszawa i jej obszar funkcjonalny jako terytorium o największym potencjale innowacyjnym w dużej mierze warunkować będzie możliwość osiągnięcia przez Polskę poziomu wydatków na B+R na poziomie 1,7% PKB w 2020 r. Dlatego tez konieczne jest zapewnienie odpowiedniej skali środków, które będą mogły zostać skierowane poprzez program regionalny i programy krajowe na wzmocnienie lub odblokowanie potencjałów rozwojowych stolicy Polski.

Brak zwiększenia alokacji dla Mazowsza oznaczałoby, ze łączna pula ERDF i ESF dla tego województwa, uwzględniająca programy krajowe i program regionalny wynosiłaby zaledwie około 2 mld EUR. Przy takiej skali zaprogramowanych środków, mniejszej niż niejeden program regionalny, województwo to mogłoby na przestrzeni nadchodzącego dziesięciolecia utracić swoją pozycję, zarówno w Europie jak i kraju.

Opuszczenie przez województwo mazowieckie kategorii regionów najsłabiej rozwiniętych wpłynie na sposób finansowania projektów z funduszy dostępnych w ramach programów krajowych. Przyjęte mechanizmy finansowania zostały opisane w części odnoszącej się do zarysu finansowania.


1.1.(5) Wnioski z dotychczasowych doświadczeń 17


Możliwość korzystania ze środków UE w ramach Polityki Spójności w latach 2004-2012 pozwoliła Polsce na realizację największego w historii programu inwestycyjnego i modernizacyjnego, stanowiąc jednocześnie impuls do zmian strukturalnych. Istotnie poprawiła się pozycja Polski w Europie i świecie. Wpłynęło na to wiele czynników, między innymi solidne fundamenty makroekonomiczne, dzięki czemu kraj okazał się relatywnie odporny na wpływ globalnego kryzysu finansowego, ale także korzystne oddziaływanie funduszy unijnych na wiele dziedzin życia społecznego i ekonomicznego. Fundusze UE okazały się swoistym amortyzatorem łagodzącym skutki szoków zewnętrznych, bardzo pomogły też w realizacji krajowej polityki stabilizacji i konsolidacji finansów publicznych.

W latach 2004-2012 szybko zmniejszał się dystans dzielący Polskę od wysoko rozwiniętych gospodarek UE – poziom PKB per capita w relacji do średniej unijnej zwiększył się w tym okresie o 17 pp.18, co jest jednym z lepszych wyników wśród nowych państw członkowskich. Podmioty gospodarcze, wspierane środkami unijnymi w zakresie projektów inwestycyjnych oraz przedsięwzięć podnoszących poziom kapitału ludzkiego, coraz skuteczniej konkurowały na rynkach międzynarodowych nie tylko dzięki niższym kosztom produkcji, ale w coraz większym stopniu poprzez innowacyjne produkty i promowanie polskich marek. Inwestycje realizowane w ramach Polityki Spójności, zarówno duże projekty infrastrukturalne, jak i mniejsze związane z lokalną infrastrukturą społeczną, zmieniły i uporządkowały przestrzeń, poprawiając tym samym jakość życia mieszkańców oraz konkurencyjność i atrakcyjność określonych obszarów. Realizowany przez Polskę wielki projekt modernizacyjny jest w trakcie realizacji, ale jego dotychczasowe efekty, zwłaszcza te najbardziej odczuwalne dla obywateli jak nowe drogi, poprawa jakości i funkcjonowania transportu publicznego czy pojawienie się nowych rodzajów otwartych przestrzeni publicznych służących „kulturze czasu wolnego”, oddziałują korzystnie na procesy integracji społecznej i wzmacnianie kapitału społecznego. Polityka spójności stymuluje procesy modernizacyjne, rozwojowe i trwałe zmiany strukturalne. Wymusza podejmowanie kompleksowych działań rozwojowych i mobilizuje różne środowiska i szczeble zarządzania do realizacji wspólnych przedsięwzięć. Realizacja Polityki Spójności wpływa również pozytywnie na podniesienie jakości systemu krajowych polityk publicznych w obszarze rynku pracy, edukacji i polityki społecznej19.

Badania wykorzystania środków z funduszy europejskich alokowanych w Polsce w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (NPR) i Narodowej Strategii Spójności 2007-2013 (NSS)20 wskazują na ich pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy, aktywność inwestycyjną i rynek pracy w Polsce, a także na wewnętrzną i zewnętrzną równowagę gospodarki.

Polityka Spójności przyczynia się do przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Analiza rzeczywistych i prognozowanych zmian PKB w okresie 2004-2015 wykazuje, że w tych latach realne tempo wzrostu gospodarczego będzie wyższe przeciętnie o około 0,7 pkt. proc. w stosunku do scenariusza kontrfaktycznego (zakładającego brak środków Polityki Spójności). Szacuje się, że tempo wzrostu PKB w 2012 r., wynoszące 1,9%, było wyższe niż w scenariuszu bez funduszy UE o ok. 0,8-1,1 pp., co oznacza, że co najmniej połowa wzrostu gospodarczego w 2012 r. miała swoje źródło w unijnej polityce spójności. W dłuższej perspektywie obok czynników popytowych zaczną się ujawniać także efekty podażowe, co wpłynie na wzrost produktywności pracy. W końcu prognozowanego okresu tj. w 2015 r. oddziaływanie Polityki Spójności na poziom PKB wyniesie około 8,1-17,5%.

Przyspieszenie wzrostu gospodarczego Polski dzięki środkom z funduszy europejskich sprawia, że stają się one coraz ważniejszym czynnikiem redukcji dystansu rozwojowego między Polską a UE. Prognozuje się, że w 2012 r. różnica w poziomie PKB Polski na 1 mieszkańca w stosunku do UE-27 była dzięki funduszom mniejsza o od 3,8 pp. do 4,3 pp., a w 2015 r. ma być mniejsza o 5 pp., dzięki czemu Polska ma szansę osiągnąć poziom PKB per capita wynoszący około 70% średniej unijnej.

Realizacja Polityki Spójności przyczynia się nie tylko do zmniejszenia dystansu Polski względem średniego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego krajów UE-27, ale również do ograniczenia procesów zróżnicowań wewnętrznych. Dystans w poziomie rozwoju gospodarczego dzielącego polskie regiony od średniej UE-27 będzie nadal stopniowo się zmniejszał, a fundusze unijne dostępne w ramach Polityki Spójności pozwolą częściowo zahamować proces różnicowania interregionalnego. Wynika to głównie z faktu z reguły silniejszego ich oddziaływania w województwach uboższych niż w województwach lepiej rozwiniętych, ale także z faktu kierowania do tych regionów największych funduszy w ujęciu per capita. W scenariuszu pozbawionym wpływów funduszy unijnych wskaźnik zróżnicowań międzyregionalnych (współczynnik zmienności PKB per capita na poziomie NUTS2) w 2015 r. byłby wyższy o ok. 1,1 pkt proc. Wykorzystanie funduszy unijnych wpłynie na wzrost wskaźnika zatrudnienia i obniżenie stopy bezrobocia w przypadku wszystkich regionów, przy czym największe oddziaływanie na wskaźnik zatrudnienia średnio w okresie 2004-2015 jest przewidywane w województwach: warmińsko-mazurskim, zachodniopomorskim i lubuskim. W dłuższym okresie interwencje finansowe ze środków unijnych najsilniej przełożą się na rozwój Polski Wschodniej.

Wnioski z doświadczeń z realizacji Polityki Spójności w poprzednich okresach programowania poparte wynikami badań ewaluacyjnych wskazują, że warunkiem koniecznym do osiągnięcia wysokiego poziomu skuteczności i efektywności Polityki Spójności jest wdrażanie katalogu interwencji w postaci komplementarnych i ściśle ukierunkowanych pakietów dóbr i usług publicznych (np. projektów zintegrowanych na najniższym poziomie realizacji Polityki Spójności). Zgodnie z wynikami badań, sektorowe rozumienie problemów i wyzwań społeczno - ekonomicznych skutkuje nieefektywną fragmentaryzacją polityki rozwoju. Wyniki ewaluacji wskazują również na konieczność dostosowania zintegrowanej interwencji do danego terytorium. Interwencje realizowane w ramach Polityki Spójności są bowiem mniej skuteczne, w przypadkach gdy nie uwzględniają potencjałów oraz problemów specyficznych dla danego obszaru. Realizacja interwencji (zarówno w ramach EFS jak i EFRR) w oparciu i zgodnie z ogólną wizją strategiczną zapewnia trwałość efektów realizacji Polityki Spójności.

Jednym z najważniejszych wniosków sformułowanych w oparciu o wyniki uzyskane w procesie ewaluacji jest ścisła zależność skuteczności i efektywności Polityki Spójności od jakości pozostałych krajowych i europejskich polityk publicznych. Warunkiem powodzenia realizacji Polityki Spójności oraz strategii Europa 2020 jest zatem lepsza koordynacja z innymi politykami (w tym ze Wspólną Polityką Rolną) oraz reformy strukturalne w ramach głównych obszarów strategicznych.

Doświadczenia z realizacji Polityki Spójności w poprzednich latach wskazują że wsparcie Polityki Spójności dla procesów innowacyjnych powinno być zgodne z założeniami koncepcji „inteligentnej specjalizacji” tj. koncentracji zasobów na kluczowych priorytetach pozwalających na wykorzystanie regionalnych potencjałów rozwojowych. Dla przykładu pomoc dla parków naukowo-technologicznych powinna zatem uwzględniać potencjał regionalny - parki jako instrumenty wykorzystania istniejącego potencjału a nie jego zwiększania. Niezbędnym jest również zwiększenie pomocy dla inicjatyw klastrowych21. Polityka Spójności powinna koncentrować się również na interwencjach zwiększających rolę jednostek naukowych w realizacji badań na potrzeby gospodarki oraz eliminujących bariery dla współpracy sfery nauki z sektorem przedsiębiorstw.

Z uwagi na zróżnicowany charakter potrzeb i problemów leżących u podstaw niskiego poziomu konkurencyjności i innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce zachowany powinien zostać szeroki zakres wsparcia: wsparcie bezpośrednie, wsparcie ograniczonej, dopasowanej do potrzeb przedsiębiorstw oferty konkretnych usług i produktów instytucji otoczenia biznesu oraz rozwoju kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach. Tym niemniej w celu zwiększenia efektywności wydatkowania środków publicznych pomocą bezpośrednią powinny zostać objęte jedynie te przedsięwzięcia, które nie zostałyby zrealizowane bez wsparcia publicznego (minimalizacja efektu „deadweight”). Dotyczy to w szczególności mikro, małych i średnich przedsiębiorstw realizujących projekty innowacyjne i badawczo- rozwojowe, które w największym zakresie dotknięte są negatywnymi skutkami występowania zjawiska luki finansowej (utrudniony dostęp do finansowania zewnętrznego)22.

Wyniki badań pokazują, iż w celu zwiększenia efektywności interwencji publicznej (szerszy zakres oddziaływania przy mniejszych nakładach finansowych) należy zwiększyć zakres stosowania wsparcia zwrotnego. Wsparcie bezzwrotne powinno być ukierunkowane głównie na wysoce innowacyjne projekty przed fazą komercjalizacji. Forma pomocy powinna być m.in. uzależniona od fazy projektu (tj. wsparcie bezzwrotne w fazie badawczo- rozwojowej, wsparcie zwrotne w fazie wdrożeniowej). Badania wskazują na relatywnie wysoką skuteczność i efektywność wsparcia dla funduszy pożyczkowych i poręczeniowych oraz funduszy kapitału zalążkowego. Wyniki badań pozwalają na pozytywną ocenę procesu realizacji instrumentów finansowych w Polsce w okresie 2007-2013. W ramach procesu oceny zdiagnozowane zostały elementy systemu których udoskonalenie umożliwi zwiększenie skuteczności i efektywności wdrażania instrumentów zwrotnych w Polsce 23.

Istnieje również potrzeba rozszerzenia i lepszego dostosowania do potrzeb przedsiębiorców usług świadczonych przez instytucje otoczenia biznesu, w tym rozważenie możliwości przeorientowania wsparcia na stronę popytową (dotyczy to w szczególności parków przemysłowych i naukowo- technologicznych oraz inkubatorów, jak również sieci systemowo działających instytucji)24.

Wyniki badań realizowanych w zakresie lepszego dopasowania systemu kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy wskazują na konieczność stworzenia spójnej wizji systemu, w ramach którego realizowana jest polityka rynku pracy oraz edukacji, ze szczególnym uwzględnieniem zasady uczenia się przez całe życie. W badaniach rekomendowane jest kontynuowanie działań nakierowanych na rzecz lepszego dostosowywania oferty szkół i placówek edukacyjnych do potrzeb rynku pracy25. Takie dopasowanie oferty powinno zachodzić poprzez aktywne angażowanie lokalnych/regionalnych pracodawców w proces identyfikowania oraz prognozowania zapotrzebowania na konkretne umiejętności lub zawody.

Wyniki licznych badań wskazują, że efekty programów wspierających edukację przedszkolną i wczesnoszkolną są długoterminowe i przyczyniają się do szerokiego zakresu pozytywnych zmian społeczno-ekonomicznych w postaci wyższego poziomu zatrudnienia, wyższego poziomu wykształcenia, niższego poziomu ubóstwa. Działania te powinny umożliwiać dostęp do edukacji dzieciom, które bez wsparcia funduszy nie miałyby możliwości skorzystania z różnego typu kształcenia, w tym korzystania z wysokiej jakości oferty edukacyjnej dopasowanej do rzeczywistych potrzeb rozwojowych. Szczególnie wysoki poziom efektywności takich działań obserwowany jest w przypadku grup zagrożonych wykluczeniem społecznym w tym w szczególności na obszarach wiejskich. Bardzo duże znaczenie ma również rozwój instytucji opieki nad dzieckiem do lat 3, ośrodków opieki przedszkolnej w odniesieniu do polityki zwiększania aktywności zawodowej kobiet powracających na rynek pracy, w związku z przerwą związaną z macierzyństwem.

Ważnym wnioskiem płynącym z doświadczeń wdrażania EFS jest konieczność zmiany organizacji funkcjonowania rynku szkoleniowego, poprzez ograniczenie roli strony podażowej w stosunku do roli popytowej. Badania Bilansu Kapitału Ludzkiego pokazują też istotną rolę pracodawców w procesie ustawicznego kształcenia osób dorosłych. Jednocześnie kwestie planowania nadal pozostają obszarem wymagającym poprawy, w tym w zakresie lepszego dopasowania działań rozwojowych pracowników do potrzeb firm i jakość samych działań rozwojowych (tj. szkoleń, doradztwa, coachingu, itd.).

Kolejnym ważnym obszarem, w którym wpływ Polityki Spójności jest pozytywny, jest rynek pracy. Badania ewaluacyjne wskazują, że niektóre usługi świadczone przez publiczne służby zatrudnienia (np. staże, praktyki, przygotowanie zawodowe) są skutecznymi narzędziami ukierunkowanymi na zwiększanie poziomu zatrudnienia. Wyniki badań i analiz wskazują jednak, że konieczne jest dalsze wspieranie podnoszenia jakości usług oferowanych przez publiczne służby zatrudnienia, jak również rozszerzanie współpracy między urzędami pracy a pracodawcami. Zgodnie z wnioskami z ewaluacji warunkiem powodzenia skuteczności działań prowadzonych przez publiczne służby zatrudnienia jest staranny dobór grup docelowych (w celu unikania zwiększania efektu „deadweight”) oraz zindywidualizowane podejście do beneficjentów poprzez tworzenie spersonalizowanych ścieżek aktywizacji.

Badania pokazują, że znalezienie pracy przez osoby bezrobotne w 63 % można przypisać udziałowi w projekcie EFS tzn. blisko dwie trzecie osób bezrobotnych, które znalazły pracę w ciągu 6 miesięcy po udziale w projekcie dostrzega wpływ projektu z EFS na znalezienie tego zatrudnienia26. Wyniki wielu innych badań wskazują, że pomimo wciąż umiarkowanego poziomu zainteresowania wsparciem w projektach PO KL, pomoc udzielona ze środków EFS starszym osobom bezrobotnym, jak również zatrudnionym jest skuteczna i użyteczna dla nich samych.

Najskuteczniejszym sposobem wspierania bezrobotnych okazały się działania kompleksowe, integrujące różne, komplementarne względem siebie metody i instrumenty (finansowane zarówno w ramach jednego, jak i różnych funduszy czy polityk sektorowych).

Wnioski z przeprowadzonych analiz wskazują także w sposób wyraźny, że dotacje na zakładanie własnej działalności gospodarczej są instrumentem cechującym się bardzo dużą skutecznością w aktywizacji osób bezrobotnych na rynku pracy. Wsparcie z wykorzystaniem instrumentów zwrotnych, wspomagających zakładanie działalności gospodarczej, wydaje się być bardziej odpowiednim narzędziem do wspierania osób już posiadających zatrudnienie. Natomiast bezzwrotne instrumenty finansowe pozostają rekomendowanym narzędziem do wspierania grup pozostających w trudniejszej sytuacji na rynku pracy, w tym w szczególności kobiet, ludzi młodych, osób starszych oraz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Jednocześnie grupy, które cechuje wyższe ryzyko zaistnienia efektu deadweight (np. osoby dobrze wykształcone, mające już wcześniejsze doświadczenia w prowadzeniu własnej działalności gospodarczej) powinny mieć silniejsze zachęty do uruchamiania przedsięwzięć bardziej ryzykownych, cechujących się jednocześnie potencjalnie wyższą rentownością dla całej gospodarki (np. przedsięwzięcia innowacyjne).

Z uwagi na duże zróżnicowanie grup osób wykluczonych lub zagrożonych wykluczeniem społecznym projektowane wsparcie powinno być ściśle ukierunkowane i poprzedzone szczegółową diagnozą problemu stanowiącego barierę dla danej grupy. Badania wskazują, że najskuteczniejszymi formami wsparcia w tym zakresie są interwencje kompleksowe integrujące różne instrumenty wsparcia. Istotnym jest również prowadzenie skutecznych działań promocyjnych w celu dotarcia do osób mniej aktywnych na rynku pracy, aby minimalizować występowanie zjawiska „deadweight”.

Ukierunkowanie polityki na promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie wąskich gardeł w infrastrukturze transportowej wymaga wg badań ewaluacyjnych podejmowania obok inwestycji w kolej również przedsięwzięć służących dokończeniu realizacji spójnej sieci drogowej pomiędzy najważniejszymi miastami oraz wsparcia rozwoju nowoczesnej i spójnej sieci transportowej w obszarach metropolitarnych. Przykładowo dzięki realizacji w ramach Polityki Spójności dużych inwestycji w transporcie drogowym nastąpiła zauważalna poprawa dostępności transportowej obszarów leżących głównie w ciągach korytarzy transportowych na kierunku wschód-zachód (w latach 2004-2012 zanotowano znaczący wzrost wskaźnika dostępności transportowej, skrócenie czasu przejazdu do Warszawy głównie z kierunku zachodniego oraz powiększenie rynków pracy Warszawy, Łodzi, Krakowa, Kielc i GOP)27 .

Zwiększenie skuteczności działań w sektorze transportowym wymusza wg badań i analiz konieczność priorytetyzacji inwestycji w celu skoncentrowania się na realizacji projektów najbardziej prorozwojowych i prodyfuzyjnych, czyli mających największe znaczenie dla poprawy spójności terytorialnej kraju i regionów oraz poprawy dostępności do rynków pracy i centrów gospodarczych, (interwencje w tym zakresie powinny dotyczyć: 1) budowy infrastruktury transportu intermodalnego, 2) inwestycji drogowych o znaczeniu regionalnym i lokalnym komplementarnych do przedsięwzięć kluczowych w skali kraju lub województwa, 3) poprawy dostępności do portów morskich i do lotnisk, szczególnie koleją, 4) wykorzystania w większym stopniu potencjału śródlądowych szlaków wodnych oraz budowy obwodnic jako pierwszych fragmentów przyszłych autostrad i dróg ekspresowych). Ponadto, charakter prowadzonych prac inwestycyjnych powinien odpowiadać potrzebom związanym ze znaczeniem linii i zakładanym efektom końcowym. Kompleksowość realizacji inwestycji na szlakach drogowych i kolejowych wymaga ich odpowiedniej koordynacji na określonym obszarze (harmonizacji czasowej), biorąc pod uwagę zabezpieczenie przepustowości dla potoków ruchu w danym kierunku, celem zapobieżenia tworzenia się nowych „wąskich gardeł” związanych z prowadzonymi jednocześnie pracami28.

Zgodnie z wynikami badań najlepsze efekty zwiększenia przepustowości i poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym gwarantują bezkolizyjne drogi dwujezdniowe w sieci dróg krajowych i wojewódzkich, uwzględniające potrzeby społeczności lokalnych (oddzielenie ruchu samochodowego od pieszego i rowerowego). Natomiast do zmian modalnych w transporcie publicznym na obszarach metropolitalnych dochodzi dopiero po przekroczeniu pewnych warunków brzegowych odnośnie czasu, kosztu i komfortu przejazdu. Najczęściej spełnia je tylko bardzo kosztowny nowoczesny transport szynowy. Dlatego też najbardziej efektywnym podejściem jest rozwój transportu szynowego (tramwaj, metro, szybka kolej miejska) dostosowanego do popytu, jak też inwestowanie w nowoczesny tabor (autobusy ekologiczne). Ponadto integracja publicznego transportu kołowego i szynowego oraz wprowadzenie zmian w organizacji ruchu z preferencją dla transportu zbiorowego (ITS oraz system zachęt dla użytkowników) zwiększy funkcjonalność miast i wpłynie na poprawę stanu środowiska i warunków życia mieszkańców 29.

Dalsza rozbudowa infrastruktury transportowej w Polsce wg badań i analiz wymaga podejścia sieciowego i systemowego oraz powinna opierać się na solidnych podstawach merytorycznych. Istotnym warunkiem optymalnego zaspokajania potrzeb społeczno-gospodarczych jest minimalizacja wpływu czynników pozagospodarczych i pozarozwojowych na zakres i kolejność realizowanych inwestycji.

Zgodnie z wynikami prac badawczych zmniejszenie emisyjności gospodarki wymaga ukierunkowania interwencji publicznych na inwestycje zwiększające efektywność energetyczną i oszczędność energii (w budynkach i w systemach energetycznych i sieciach ciepłowniczych), rozwój różnych form OZE oraz rozwój zielonych technologii w przedsiębiorstwach. Należy zwiększyć nakłady na rozwój systemów umożliwiających inteligentne zarządzanie systemami dystrybucyjnymi, jak również tworzyć warunki dla inteligentnej konsumpcji energii. Interwencje w tym zakresie powinny uwzględniać uwarunkowania i potencjały regionalne i lokalne, ocenę efektywności dostępnych rozwiązań oraz – w zależności od stopnia rentowności działań – dopuszczać stosowanie zróżnicowanych mechanizmów wsparcia (zwrotnych i bezzwrotnych). Wsparcie bezzwrotne powinno być ukierunkowane na demonstrację najbardziej efektywnych i kompleksowych rozwiązań30.

Badania ponadto wskazują na potrzebę aktywizowania samorządów do tworzenia we współpracy z przedsiębiorcami i mieszkańcami kompleksowych programów, obejmujących modernizację jednostek wytwarzania i dystrybucji ciepła, termomodernizację budynków, wykorzystanie OZE, wdrożenie inteligentnych systemów umożliwiających zarządzanie systemem energetycznym, działania informacyjne dotyczące oszczędności i optymalnego wykorzystania energii.

Obecnie polska gospodarka odpowiada za jeden z najwyższych poziomów emisji CO2 w całej UE. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż branża energetyczna opiera się w głównej mierze na elektrowniach opalanych węglem, odpowiadających za około 95% produkcji energii. Działania związane z „zazielenianiem” gospodarki postrzeganie są w kategoriach kosztów a nie korzyści. Badania ewaluacyjne i analizy w tym obszarze pokazują, że istotną barierą dla szerokiego wdrożenia zielonych technologii jest brak wiedzy na temat korzyści ekonomicznych wynikających z zastosowania tego rodzaju rozwiązań. Dlatego też w ramach Polityki Spójności należy stymulować wdrażanie rozwiązań korzystnych z punkt widzenia ochrony klimatu (w tym zielonych technologii) m.in. poprzez: wsparcie projektów demonstracyjnych (efekt propagacji, zachęty), szerokie rozpowszechnianie wiedzy nt. efektywnych rozwiązań, aktywne wsparcie doradcze, stymulowanie różnych form współpracy na rzecz technologii środowiskowych, wsparcie mechanizmów umożliwiających kredytowanie inwestycji, jak również stymulowanie popytu na zielone technologie.

W zakresie adaptacji do zmian klimatu szczególną uwagę należy zwrócić na przygotowanie i realizację kompleksowych przedsięwzięć ,które wpisywałyby się w koncepcję zlewniowego podejścia do zarządzania ryzykiem powodziowym. Dla ograniczenia skutków zagrożeń naturalnych wskazane jest podejmowanie działań zintegrowanych o charakterze planistycznym i inwestycyjnym, zgodnych z podejściem przyjętym w Ramowej Dyrektywie Wodnej (RDW) i Dyrektywie Powodziowej. Właściwym kierunkiem wskazywanym w badaniach ewaluacyjnych jest w szczególności modyfikacja systemów infrastruktury pozwalająca na szybkie i skuteczne prowadzenie akcji ratunkowych, jak również podejmowanie interwencji ukierunkowanych na zwiększanie pojemności retencyjnej zlewni. Ponadto, działaniami, które ograniczają zagrożenia związane ze zmianami klimatu może być odpowiednie kształtowanie polityki przestrzennej, poprzez ograniczanie zabudowy, dodatkowo wprowadzane powinny być rozwiązania umożliwiające retencjonowanie wód opadowych.

Inwestycje w rozwój systemów monitoringowych umożliwiających szybkie ostrzeganie ludności o nadchodzących zagrożeniach (nagłe wezbrania wód, burze, ulewne deszcze, pożary i inne zjawiska noszące znamiona klęski żywiołowej) oraz systemów współdziałania służb ratowniczych w poprzedniej perspektywie finansowej (2004-2006), jak i obecnej (2007-2013) miały charakter incydentalny. Dlatego też skuteczna realizacja projektów dotyczących adaptacji do zmian klimatu wymaga zaangażowania wielu interesariuszy, m.in. zarządców infrastruktury, wód i lasów, władz samorządowych, właścicieli gruntów oraz organizacji pozarządowych. Osiągnięcie sukcesów w tym obszarze będzie uzależnione dodatkowo od przygotowania kompleksowych programów ukierunkowanych na ograniczenia zagrożenia powodziowego w ujęciu zlewniowym, uwzględniające konieczność ochrony ekosystemów, jak również działania w obszarze planowania przestrzennego, gospodarowania na terenach kluczowych z punktu widzenia zarządzania powodzią, jak również rozwój systemów wspomagających zarządzanie zagrożeniem powodziowym.

Istnieje potrzeba stosowania zintegrowanego podejścia do ochrony środowiska poprzez realizacje działań kompleksowych, biorących pod uwagę środowisko jako całość, wraz z uwzględnieniem zależności zachodzących między poszczególnymi jej komponentami, a nie tylko w ujęciu sektorowym31. Ocena efektów Polityki Spójności potwierdziła, że większy wpływ na maksymalizację efektów ekologicznych i społeczno-gospodarczych mają projekty i programy charakteryzujące się kompleksowym, zintegrowanym podejściem do rozwiązywania problemów, nastawione zarówno na efekty ekologiczne, ekonomiczne jak i społeczne. Istotne jest również sprzężenie działań inwestycyjnych z odpowiednim kształtowaniem lokalnej polityki (np. dotyczącej produkcji i dystrybucji energii cieplnej, rynku pracy).

Przyszłe interwencje ukierunkowane na ochronę środowiska naturalnego oraz efektywne wykorzystywanie zasobów powinny wspierać rozwiązania zintegrowane, które zarówno pozytywnie oddziałują na stan ekosystemów, jak również tworzą warunki do rozwoju społeczno-gospodarczego regionów (np. rozwój ekoturystyki). Należy zwiększyć nakłady na interwencje (programy) charakteryzujące się kompleksowym podejściem do rozwiązywania problemów zagospodarowania odpadów i ochrony zasobów wodnych na danym terenie. Programy takie powinny obejmować zróżnicowane działania dostosowane do lokalnych uwarunkowań, które mają korzystny wpływ zarówno na stan środowiska, jak i lokalną gospodarkę. Przy czym wzmocnienie potencjału terenów cennych przyrodniczo wymaga kompleksowego wsparcia obejmującego działania dotyczące zarówno ochrony przyrody, jak i aktywizacji społeczno-gospodarczej terenów o wysokim potencjale przyrodniczym, w tym rozwoju zielonej infrastruktury, jak też stymulowanie rozwoju zielonych miejsc pracy oraz działań edukacyjno-promocyjnych. Należy brać również pod uwagę, że atrakcyjności terenów cennych przyrodniczo, towarzyszy wysoka wrażliwość ekologiczna. Realizacja przedsięwzięć dotyczących rozwoju infrastruktury turystycznej przynosi korzystne efekty ekologiczne, jak i społeczno-gospodarcze, jeżeli na etapie planowania i projektowania działań inwestycyjnych brana jest pod uwagę obok lokalizacji stanowisk wrażliwych gatunków i siedlisk przyrodniczych także pojemność turystyczna obszarów przyrodniczych32. Wyniki badań ewaluacyjnych wskazują także na potrzebę dalszych inwestycji w kulturę, które wzmacniają endogeniczne czynniki rozwoju regionów i miast. Główną rolą tych inwestycji jest poprawa jakości życia oraz zwiększanie się atrakcyjności tych miejsc dla mieszkańców i odwiedzających 33.

Jak pokazują wyniki badań ewaluacyjnych oraz innych analiz, sprawnie działająca administracja publiczna często jest warunkiem koniecznym skutecznej realizacji różnego rodzaju interwencji i polityk publicznych. W celu zapewnienia efektywności interwencji i uniknięcia rozproszenia zasobów, większość środków finansowych powinna koncentrować się na kilku wybranych priorytetach najistotniejszych z punktu widzenia celów rozwojowych i jednocześnie korelujących z wnioskami i rekomendacjami z przeprowadzonych badań. Do katalogu tego typu obszarów priorytetowych należałoby zaliczyć np. podniesienie jakości usług świadczonych przez administrację publiczną, szczególnie na rzecz przedsiębiorców (przykładowo związanych z rejestracją i funkcjonowaniem przedsiębiorstw w tym także sądownictwa) a także uproszczenie aktów prawnych oraz podniesienie jakości procesu stanowienia prawa. Wnioski świadczące o potrzebie podjęcia próby zmiany w ww. obszarach można znaleźć zarówno w opracowaniach krajowych jak i zagranicznych34.

Istotne są także działania na rzecz podniesienia jakości zarządzania strategicznego oraz zarządzania przez cele (w tym monitoringu i ewaluacji jako instrumentów zarządzania w administracji).

Zgodnie z wynikami badań ewaluacyjnych realizowanych w ramach Polityki Spójności jedną z istotnych barier efektywnego wdrażania polityk jest zbytnia koncentracja na samym procesie wdrażania. Skutkuje to utratą perspektywy strategicznej i prowadzi do mnożenia zbytecznych procedur, regulacji i nieefektywnych działań. Działania podejmowane w celu wzmacniania potencjału administracji publicznej powinny być zatem ukierunkowane na budowę kultury administracyjnej zorientowanej „na cel - nie na proces”. Można to osiągnąć poprzez wprowadzenie zasady formułowania skwantyfikowanych, spójnych i usystematyzowanych hierarchicznie celów strategicznych i operacyjnych dla poszczególnych jednostek administracji publicznej wraz z programami ich realizacji.

Jednym z podstawowych warunków efektywnego wdrażania polityk publicznych jest także istnienie spójnego i sprawnego systemu zarządzania wiedzą. Zadaniem systemu powinno być zbieranie, gromadzenie oraz analiza danych w celu wytwarzania i dostarczania informacji o charakterze diagnostycznym i ewaluacyjnym.

Mając na uwadze realizację wymienionych powyżej celów oraz wnioski z przeprowadzonych badań należy również wspierać działania mające na celu budowę e-administracji.



Prawie dziesięcioletni okres korzystania przez Polskę z funduszy unijnych ujawnił istnienie szeregu barier w skutecznym ich wdrażaniu. Do najważniejszych czynników, które w sposób negatywny wpływały na sprawną implementację Polityki Spójności należały:

  • Opóźnienia w pełnej implementacji prawa unijnego do krajowego porządku prawnego (w szczególności prawo zamówień publicznych oraz regulacje UE w zakresie ochrony środowiska), zaistniałe na początku perspektywy finansowej 2007-2013;

  • Nadmierne rozbudowanie ze strony służb (zarówno służb KE, ale też i krajowych) zaleceń, wytycznych, dokumentów roboczych itp., które nie mieszczą się w systemie źródeł prawa unijnego, a które nakładają na instytucje systemu wdrażania Polityki Spójności (i pośrednio na beneficjenta) dodatkowe wymagania związane z realizacją projektów dofinansowanych ze środków UE;

  • Niewystarczająca zdolność instytucjonalna podmiotów realizujących projekty (głównie w sektorze kolei);

  • Problemy z finansowaniem wkładu własnego beneficjenta, wymaganego przy realizacji projektów dofinansowanych ze środków UE.

W ostatnim okresie podejmowano systematyczne działania mające na celu wyeliminowanie tych problemów i wdrożenie znaczących uproszczeń obowiązujących procedur. Do działań tych należało między innymi:

  • Przeprowadzenie w 2008 roku zmian prawa krajowego dostosowującej je do wymagań w zakresie prawa zamówień publicznych oraz ochrony środowiska określonych na poziomie unijnym przy jednoczesnym uproszczeniu procedur;

  • Wprowadzenie szerokiego mechanizmu zaliczkowego finansowania projektów, pozwalającego beneficjentom na zachowanie płynności finansowej. Wartość zaliczek przekazanych na rzecz beneficjentów do końca marca 2013 r. wyniosła ponad 66,1 mld PLN (w tym ponad 8,2 mld PLN przekazanych mikro, małym i średnim przedsiębiorstwom);

  • Wprowadzenie wsparcia dla beneficjentów projektów kluczowych (project pipeline) w postaci doradztwa przy sporządzaniu i weryfikacji dokumentacji dla projektów kluczowych, które obejmuje takie dokumenty jak: studium wykonalności, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dokumentacja projektowa, program funkcjonalno-użytkowy i specyfikacja techniczna wykonania oraz odbiór robót budowlanych35. Prowadzona od 2008 r. akcja Proste Fundusze skierowana do wszystkich zainteresowanych podmiotów, mająca na celu eliminację obciążeń biurokratycznych związanych z realizacją projektów. W jej wyniku instytucje zarządzające na bieżąco wprowadzały uproszczenia z zakresu aplikowania o środki UE oraz procesu rozliczania dotacji unijnych.

Polityka Spójności przynosi korzyści społeczno-gospodarcze dla całej Unii Europejskiej. Wzrost gospodarczy wywołany przez fundusze strukturalne w Państwach Członkowskich będących beneficjentami w tym szczególności w Polsce przekłada się na pozytywne skutki społeczno-ekonomiczne w pozostałych Państwach Członkowskich. Wdrażanie funduszy unijnych skutkuje zwiększeniem skali wymiany handlowej a korzystna struktura dodatkowego eksportu wywołanego realizacją Polityki Spójności przyczynia się do rozwoju i modernizacji gospodarek państw członkowskich36.

Doświadczenia Wspólnej Polityki Rolnej


Badania dotyczące Wspólnej Polityki Rolnej wykazują pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy, rynek pracy, sytuację dochodową rolników. Widoczne pozytywne efekty zmian w przemyśle rolno-spożywczym są potwierdzeniem dużej konkurencyjności przetwórstwa żywności. Świadczy o tym m.in. wzrost udziału eksportu artykułów rolno-spożywczych w produkcji sprzedanej przemysłu spożywczego oraz wzrost udział tego sektora w eksporcie ogółem. Konieczne jest dalsze rozwijanie tego sektora (zwłaszcza mikro , małych i średnich przedsiębiorstw) jako ważnej dziedziny polskiej gospodarki, mając także na względzie wpływ jego kondycji na sektor podstawowej produkcji rolnej. Wyniki badań ewaluacyjnych wskazują na konieczność większej koncentracji alokacji środków polityki rozwoju obszarów wiejskich na działaniach dotyczących poprawy konkurencyjności rolnictwa oraz poprawy stanu środowiska.

Badania wykazały również, że w ostatnich latach nastąpił znaczący postęp w zakresie wyposażenia w podstawową infrastrukturę komunalną, społeczną, teleinformatyczną oraz transportową obszarów wiejskich. Środki UE przyczyniły się do zwiększenia dynamiki korzystnych procesów rozwojowych, a niekiedy zainicjowały pożądane przemiany. Mimo widocznych efektów, w wielu gminach występują wciąż poważne braki. W większości gmin osiągnięcie zadowalających efektów wymaga kontynuowania działań inwestycyjnych w kolejnych latach. Istnieją również obszary działań, w których nie nastąpiły znaczące zmiany, pomimo dostępności finansowego wsparcia UE. Dotyczy to przede wszystkim dostępu mieszkańców obszarów wiejskich do sieci gazowej, rozwoju i modernizacji sieci energetycznych, poprawy bezpieczeństwa publicznego oraz poprawy bezpieczeństwa powodziowego. Barierą rozwojową jest też niedostateczny poziom wyposażenia wsi w instalacje wodne i kanalizacyjne. Nadal konieczne jest wspieranie działań w tym zakresie z uwagi na znaczne różnice między obszarami miejskimi a wiejskimi.

Z punktu widzenia efektywności wydatkowania środków badania wskazują na potrzebę wypracowania bardziej elastycznego podejścia do demarkacji działań wdrażanych w ramach różnych programów, np. kwalifikacja projektów przez pryzmat celu lub sposobu oddziaływania. Należałoby dążyć do opracowania regulacji na poziomie kraju w zakresie ujednolicenia zasad organizacyjnych i mechanizmów dystrybucji środków w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) i Polityki Spójności (PS), jak również w ramach poszczególnych programów.

Rozwój współczesnego rolnictwa jest w zasadniczej mierze uzależniony od wdrażania nowych technologii i szerokiego wykorzystania postępu i innowacji. Badania wykazują, że nawet największe osiągnięcia naukowe nie przyniosą j istotnych zmian w rolnictwie, jeśli nie zostaną wdrożone do praktycznego użytku. Należy więc stworzyć mechanizmy ułatwiające transfer wiedzy z jednostek badawczo-rozwojowych do doradztwa rolniczego oraz bezpośrednio do producentów rolnych oraz mieszkańców obszarów wiejskich. Bardzo istotne jest również utrzymanie i doskonalenie różnych form stymulowania współpracy, zarówno społecznej, jak i gospodarczej, np. poprzez wsparcie grup producentów rolnych oraz klastrów ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich.

Biorąc pod uwagę przerost zatrudnienia w sektorze rolnym i bezrobocie, szczególne znaczenie wg badań mają wszelkie formy wsparcia przedsiębiorczości na obszarach wiejskich. Wskazana jest większa koncentracja środków na rozwój przedsiębiorstw na obszarach wiejskich, w szczególności dotkniętych największymi deficytami w rozwoju rynku pracy. Istotne jest również zapewnienie większej spójności terytorialnej miedzy wsparciem na rzecz aktywizacji osób bezrobotnych i wsparciem rozwoju przedsiębiorczości. Dobór instrumentów wsparcia powinien być zróżnicowany przestrzennie i dostosowany do specyficznych warunków występujących na regionalnym, a nawet lokalnym rynku pracy. Należy rozważyć wypracowanie międzysektorowych instrumentów wsparcia skierowanych do osób objętych problemem bezrobocia ukrytego w rolnictwie.

Tylko o niewielkiej części gospodarstw rolnych (poniżej 20%) można powiedzieć, że są to jednostki bazujące na wiedzy (science-based agriculture). Czynnikiem ograniczającym rozwój jest również brak liderów, odpowiednich instytucji i kapitału społecznego. Z uwagi na powyższe za bardzo istotne należy uznać wszelkie działania ukierunkowane na wzmacnianie kapitału ludzkiego. Kluczową rolę odgrywają tutaj szkolenia skierowane do rolników. Ich rola jest znacząca, jednak badania wykazały, że klasyczne szkolenia są niekiedy mało efektywną formą przekazywania wiedzy skierowanej do specyficznej grupy jaką są rolnicy. Bardziej efektywną formą kształcenia rolników są np. szkolenia oparte na prezentacji najlepszych praktyk lub odwołujące się do praktycznych przykładów. Z prowadzonych badań wynika, że największy udział w podnoszeniu poziomu wiedzy i kwalifikacji rolników mają instytucje znajdujące się w bezpośrednim otoczeniu gospodarstw rolnych, w tym ośrodki doradztwa rolniczego. Mogą one stać się istotnym elementem systemu transferu wiedzy pomiędzy nauką a praktyką gospodarczą oraz podjąć się szerszej roli doradztwa zawodowego, także w obszarze przedsiębiorczości, co jednak wymaga wsparcia ich rozwoju.

Badania wskazują na dużo mniejszy wpływ środków UE na poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gmin wiejskich. Najbardziej zauważalny wpływ obserwuje się w zakresie poprawy warunków prowadzenia działalności turystycznej, najmniej – w przypadku poprawy dostępu przedsiębiorstw z obszarów wiejskich do nowoczesnych technologii. Wysokie wymogi dotyczące poziomu innowacyjności wdrażanych rozwiązań, określone w programach ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorstw, stanowiły istotną barierę dla znacznej części podmiotów gospodarczych działających na obszarach wiejskich.

Biorąc pod uwagę niski stopień specjalizacji gospodarstw rolnych, rozdrobnienie struktury obszarowej i wynikającą stąd niską rentowność gospodarstw rolnych konieczne jest kontynuowanie wsparcia dla gospodarstw, umożliwiającego poprawę ich konkurencyjności na rynku unijnym i światowym. Jest to istotne w kontekście coraz większego powiązania rynku krajowego z rynkami światowymi oraz wzrostu ryzyka związanego z postępującą liberalizacją polityki handlowej UE z krajami trzecimi. Tym celom odpowiadają działania wspierające proces restrukturyzacji gospodarstw rolnych i wzmocnienie kapitału rzeczowego.

Najważniejsza pozytywna zmiana sytuacji w sektorze rolnym wiąże się z uznaniem za mocną stronę nowoczesnego i konkurencyjnego przemysłu przetwórczego. Od kondycji przetwórstwa zależą możliwości rozwojowe rolnictwa, co jest słabo dostrzegalne przez producentów rolnych. Tutaj też tworzona jest wartość dodana. Mimo zdecydowanej poprawy konkurencyjności zewnętrznej, uzasadnione wydaje się być kontynuowanie wsparcia dla dalszej poprawy innowacyjności przetwórstwa. Jak wynika z badań, przewagi konkurencyjne polskiego przemysłu na arenie międzynarodowej mogą nie mieć charakteru trwałego. Działania wspierające rozwój sektora rolnego i przetwórstwa spożywczego mają jeszcze jeden pozytywny wymiar, inicjują mechanizmy mnożnikowe, przyczyniając się do trwałego efektu w postaci wzrostu gospodarczego.

Niska rentowność sektora rolnego oraz niski poziom dochodów producentów rolnych wynika z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji zachodzących w łańcuchu żywnościowym. Powiększający się rozstęp cenowy pomiędzy cenami zbytu produktów spożywczych a cenami skupu surowców rolnych powoduje relatywny spadek dochodów rolników. Wszelkie programy wspierające poprawę sprawności funkcjonowania łańcucha marketingowego (np. jego skrócenia), powinny mieć charakter priorytetowy, gdyż mogą przyczynić się do poprawy efektywności rynku rolno-spożywczego. Efektywny rynek zapewnia najlepszą alokację zasobów i korzyści ekonomiczne dla jego uczestników (podmiotów gospodarczych, konsumentów). Wsparcie konsolidacji produkcji rolniczej z przetwórstwem spożywczym (integracja pionowa) na niektórych rynkach rolnych lub w ich segmentach, może przyczynić się do poprawy funkcjonowania łańcucha marketingowego.

Ważnym priorytetem wsparcia powinna być produkcja, przetwórstwo i promocja żywności w systemach jakości. Dotychczasowa konkurencyjność polskiego sektora żywnościowego bazowała na przewagach kosztowo-cenowych. W dynamicznie zmieniających się uwarunkowaniach rynkowych coraz większą rolę będą odgrywały aspekty jakościowe. Produkcja żywności w systemach gwarantowanej jakości, która będzie jednoznacznie kojarzona z poszczególnymi regionami kraju, ułatwi promocję na rynku wewnętrznym i międzynarodowym. Jednocześnie za jedną z istotnych barier uznaje się niewielką skłonność polskich rolników do działań zbiorowych, kooperacji i tworzenia instytucji współpracy (spółdzielni, grup producentów itp.). Dlatego istotne będzie wsparcie działań ukierunkowanych na tworzenie i rozwój grup producentów rolnych. Może to umożliwić wykorzystanie efektów skali i poprawę pozycji negocjacyjnej rolników w łańcuchu żywnościowym.

Badania wykazały, że największa wartość dodana programu LEADER tkwi w efektach społecznych, mentalnych, psychologicznych. Zdecydowana teza wynikająca z badania dotyczy pozytywnego wpływu programu LEADER na rozwój kapitału społecznego na obszarach wiejskich poprzez powstawanie nowych organizacji, formalizowanie i profesjonalizację organizacji istniejących, podejmowanie wspólnych inicjatyw, odkrywanie i wyzwalanie lokalnego potencjału, współpracę samorządu z organizacjami pozarządowymi i firmami, realizację projektów inwestycyjnych, odpowiadających na bezpośrednie potrzeby ludzi (place zabaw, świetlice, sale komputerowe z dostępem do Internetu), które pociągają za sobą większe zaangażowanie społeczności lokalnej. Badania wykazały, ze Program LEADER ma wymiar edukacyjny dla społeczności lokalnych, które pomału zaczynają doceniać znaczenie lokalnych strategii rozwoju i konieczność tworzenia ich w sposób autentycznie oddolny i dostosowany do lokalnych warunków. Program LEADER ma bardzo duży wpływ na realizację lokalnych projektów – zdecydowana większość z nich nie zostałaby w ogóle zrealizowana, gdyby nie finansowanie z PROW, przy czym relatywnie największą determinację do przeprowadzenia projektu, nawet pomimo ewentualnego braku dofinansowania z LEADER-a, prezentują beneficjenci małych projektów.

Z badań wynika również, że istotne i odczuwalne zmiany nastąpiły w zakresie poprawy jakości dróg gminnych. Pomimo to niska jakość dróg lokalnych wciąż wskazywana jest jako obszar największych deficytów rozwojowych

Postulat kompleksowego traktowania zagadnień gospodarki wodnej przekłada się na konieczność włączenia w system także gospodarki wodnej na obszarach wiejskich, w tym terenach rolniczych. Dotychczas inwestycje w zakresie melioracji wodnych szczegółowych i podstawowych finansowane były w ramach II filara WPR, z ukierunkowaniem ich na kwestie gospodarowania zasobami wodnymi na rzecz rolnictwa. Obecnie legislacja UE wskazuje na potrzebę potraktowania zadań z tego zakresu jako jednego z elementów gospodarki wodnej i przeciwpowodziowej, co z jednej strony przyczyni się do lepszej koordynacji zadań, z drugiej zaś – wymaga zaakcentowania potrzeb rolnictwa i wsi.


Doświadczenia Wspólnej Polityki Rybołówstwa


W przypadku Europejskiego Funduszu Rybackiego na lata 2007-2013 miało miejsce późne rozpoczęcie wdrażania PO RYBY 2007-2013. Wśród przyczyn można wskazać opóźnione opublikowanie rozporządzenia o EFR oraz zawieszenie negocjacji projektu PO RYBY 2017-2013 przez KE, ze względu na przełowienie kwoty dorsza polską flotę rybacką.

Opóźnienia we wdrażaniu samego PO RYBY 2017-2013 wiązały się z rozpoczęciem implementacji nowego podejścia tj. osi priorytetowej 4 – zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa. Wiązało się ono z koniecznością aktywizacji lokalnych społeczności i podmiotów pretendujących do wdrażania lokalnych strategii rozwoju obszarów rybackich (LSROR). Proces ten, połączony z samym procesem wyboru LGR do realizacji LSROR spowodował bardzo nikłe wykorzystanie środków w ramach osi priorytetowej 4 w drugiej połowie okresu realizacji PO RYBY 2007-2013, tj. 2011 r. Znaczne przyśpieszenie nastąpiło wraz z rozpoczęciem właściwej działalności przez LGR - y. Należy liczyć się jednak z tym, iż w przyszłym okresie programowania sytuacja będzie podobna, bowiem ww. etapy tj. aktywizacja społeczności i wybór LGR, ze względu na daleko idące zmiany w systemie realizacji podejścia terytorialnego oraz zastosowania tzw. „wielofunduszowości”, będą musiały zostać powtórzone. Ponadto, trudności stwarzała interpretacja przepisów dotyczących kosztów kwalifikowanych w ramach poszczególnych środków i osi priorytetowych, m. in. w ramach wdrażania osi 4 – zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa. Katalog był na tyle otwarty, że pozostawiał pole do interpretacji państwom członkowskim, a z drugiej strony KE i Europejski Trybunał Obrachunkowy ograniczała własnymi interpretacjami.

Ważną kwestią jest także promocja spożycia ryb. W Polsce zauważalna jest od kilku lat stagnacja w spożyciu ryb i przetworów rybnych, dlatego też działania w tym zakresie były ważnym elementem w okresie programowania 2007-2013. Jak wynika jednak z analiz i opinii, w tym organizacji rybackich, potrzebne jest położenie nacisku na kampanie promocyjne i edukacyjne szerszym zasięgu – zintegrowanych, na poziomie kraju, a nawet na szczeblu międzynarodowym.

Innym ważnym doświadczeniem jest zastosowanie trybu konkursowego, przynajmniej w przypadku skomplikowanych operacji, w takich dziedzinach jak innowacje w sektorze, projekty pilotażowe czy ochrona środowiska i zasobów wodnych. Dotychczas we wdrażaniu PO RYBY 2007-2013 stosowano zasadę kolejności złożonych wniosków, co mogło skutkować odrzuceniem ważnych, mogących mieć znaczący wpływ na rozwój sektora projektów, ze względu na brak środków finansowych. W tym aspekcie, słusznym wydaje się również preferowanie w pewien sposób projektów służących szerszemu gronu użytkowników wód śródlądowych, hodowców ryb lub rybaków morskich.




Pobieranie 1.8 Mb.

Share with your friends:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   24




©operacji.org 2020
wyślij wiadomość

    Strona główna