Kryzys a transformacja sił zbrojnych



Pobieranie 61.34 Kb.
Data20.03.2018
Rozmiar61.34 Kb.

Siedlce, 16.09.2009 r.
Prof. dr hab. Stanisław Koziej

KRYZYS A TRANSFORMACJA SIŁ ZBROJNYCH

Kryzys finansowy w Polsce dotknął w szczególny sposób sił zbrojnych. Cięcia budżetowe w resorcie obrony narodowej były największe.1 W pewnym sensie to zrozumiałe, jako że budżet Ministerstwa Obrony Narodowej jest największym z budżetów wszystkich działów administracji państwowej.2 Ponadto ograniczenia te nałożyły się na okres realizacji najważniejszego od dziesięcioleci zadania transformacyjnego w siłach zbrojnych, jakim jest przejście od armii poborowej do armii profesjonalnej. Dlatego szczególne znaczenie ma przyjęcie właściwej strategii radzenie sobie w warunkach obecnego kryzysu. Idzie bowiem o uratowanie tak ważnego dla przyszłości sił zbrojnych procesu ich profesjonalizacji.

Chciałbym na wstępie podkreślić, że nie może to być strategia wyłącznie ratunkowa. Nie może ograniczać się tylko do biernego reagowania na kryzys i poszukiwania sposobów minimalizowania jego negatywnych skutków. Warto pamiętać o znanej prawdzie, że każdy kryzys to nie tylko zagrożenie, ale także szansa. Najlepszą metodą jej wykorzystania jest strategia ucieczki do przodu. Tylko taka strategia może zapewnić utrzymanie perspektywy sukcesywnej transformacji i w rezultacie unowocześniania wojska także w warunkach kryzysowych.

Uważam, że warunkiem wyjściowym przyjęcia i skutecznej realizacji kryzysowej strategii transformacyjnej w Ministerstwie Obrony Narodowej jest odejście od przyjętych wcześniej, przed kryzysem, założeń modelu docelowego sił zbrojnych na lata 2009 – 2018 i zdecydowanie się na jego merytoryczną rewizję. Próba ratowania go kosztem poświęcenia, opóźnienia, redukcji różnych wyrwanych z całości jego elementów może zakończyć się tylko zburzeniem wewnętrznej harmonii całego systemu wojskowego.

Podstawowym założeniem nowej (zmodyfikowanej) strategii transformacyjnej powinno być przyjecie podejścia jakościowego (priorytetem jest jakość, natomiast wielkość wojska jest wartością wtórną w stosunku do jego jakości). Mówiąc najkrócej: dokonując rekonstrukcji dotychczasowego modelu wojska należy chronić bezwzględnie przed skutkami kryzysu jego parametry jakościowe, natomiast szukać oszczędności w wymiarze ilościowym.

Do głównych zadań w ramach takiego programu można zliczyć: konsolidację organizacyjną sił zbrojnych, integrację systemu kierowania i dowodzenia, reformę wyższego szkolnictwa wojskowego, racjonalizację praktyki udziału w operacjach międzynarodowych, stabilizację wskaźnika nakładów obronnych i optymalizację wewnętrznej struktury budżetu MON, wdrażanie wyprzedzającej strategii modernizacji technicznej („strategii przeskoku generacyjnego”), redukcję etatowej wielkości sił zbrojnych, wzmocnienie wywiadu i kontrwywiadu wojskowego. Zatrzymajmy się krótko nad każdym z tych zadań.

Największym racjonalnym źródłem oszczędności i jednocześnie poprawy jakości wojska jest niedoceniona w dotychczasowym programie konsolidacja organizacyjna sił zbrojnych. Wojsko nie powinno być tak jak dzisiaj rozproszone w ogromnej liczbie (kilkaset) jednostek organizacyjnych, w dużej mierze niewydolnych jakościowo w stosunku do stawianych przed nimi celów. Błędne jest założenie, że struktura i organizacja mniejszej liczebnie armii zawodowej może być taka sama, jak była w przypadku armii z poboru. Trzeba łączyć oddziały i związki taktyczne w bardziej nasycone ludźmi i sprzętem formacje. Np. w wojskach lądowych zamiast utrzymywać tak jak dotąd kilkanaście brygad nie w pełni ukompletowanych, lepiej połączyć je w kilka brygad o większej zdolności samodzielnego działania, bardziej wydajne szkoleniowo i operacyjnie (a więc lepsze jakościowo) i proporcjonalnie mniej kosztowne w utrzymaniu w przeliczeniu na jednego żołnierza. Taka konsolidacja może niewątpliwie przynieść oszczędności. Szczególne znaczenie ma tu lepsza efektywność szkoleniowa, jako że jest to jeden z podstawowych warunków profesjonalizacji sił zbrojnych. Konsolidacja organizacyjna wojska jest niewątpliwie także skutecznym sposobem ekonomizacji procesów szkolenia.

Wiąże się z tym potrzeba przejścia od dotychczasowego garnizonowego rozmieszczenia sił zbrojnych do koncepcji bazowej, czyli dyslokacji wojska w dużych bazach (skomasowanych garnizonach), ulokowanych w okolicach poligonów i innych dogodnych miejsc ćwiczeń. Dzisiaj średnia liczebność polskiego garnizonu wojskowego wynosi około 1000 żołnierzy i zgodnie z obecnymi założeniami niestety wynosić będzie tyle samo za 10 lat. Należałoby w wieloletniej perspektywie zmierzać do istotnego zwiększenia tego wskaźnika poprzez radykalną redukcję liczby garnizonów i przekształcanie tych największych w bazy całych związków taktycznych (racjonalniejsze jest utrzymywanie np. całej brygady w jednym garnizonie-bazie, niż w kilku mniejszych garnizonach).3 Przy obecnych około 120 garnizonach założony plan ich zmniejszenia o ok. 20 – to nie zauważalna ekonomicznie kropla w morzu potrzeb i możliwości.

Pilnie konieczna jest integracja systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi. System ten jest bowiem nadmiernie w stosunku do wielkości sił zbrojnych rozbudowany i zhierarchizowany. Taki stan rzeczy jest nie tylko szkodliwy z punktu widzenia sprawności kierowania i dowodzenia, ale także generuje zbędne koszty. Potrzebna jest jego integracja funkcjonalna wokół trzech podstawowych funkcji: planowanie strategiczne, dowodzenie bieżące (codzienne) i dowodzenie operacyjne.4

Dlatego obecne dowództwa szczebla centralnego (Sztab Generalny, Dowództwo Operacyjne, cztery dowództwa rodzajów sił zbrojnych, Inspektorat Wsparcia) należy zintegrować w trzy – podległe bezpośrednio ministrowi obrony – instytucje: Sztab Generalny (planowanie i nadzór strategiczny oraz doradztwo strategiczne dla decydentów politycznych); Połączone Dowództwo Sił Zbrojnych (powstałe z połączenia obecnych dowództw rodzajów sił zbrojnych: pełne bieżące, codzienne dowodzenie całością sił zbrojnych, a w stosunku do wojsk wydzielonych w podporządkowanie operacyjnemu dowódcy narodowemu lub sojuszniczemu – dowodzenie pozaoperacyjne, w tym zwierzchność kadrowa, wsparcie logistyczne); Naczelne Połączone Dowództwo Operacyjne (dowodzenie operacyjne wydzielonymi wojskami w czasie wojny, kryzysu i w operacjach międzynarodowych oraz szkolenie operacyjne dowództw i sztabów w czasie pokoju).5

Z tego względu należy zaniechać zakładanej w obecnym programie kosztownej idei przenoszenia dowództw centralnych z Warszawy i rozrzucenia ich po innych miastach. To nie tylko generuje zbędne koszty. To jest zamiar szkodliwy z punktu widzenia racjonalności systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi. Tendencją światową jest zmierzanie do tworzenia dowództw połączonych, zintegrowanych. Ewentualne rozrzucenie tych dowództw po całej Polsce przekreśliłoby na wiele lat sens wdrażania tej idei w Polsce.

Konieczna jest także rezygnacja z niefortunnego zamiaru powołania jeszcze jednego centralnego organu dowodzenia w postaci szefa obrony, który miałby być w istocie głównodowodzącym siłami zbrojnymi czasu pokoju. To nie tylko pomysł przestarzały, ale rodzący dodatkowe, zupełnie zbyteczne koszty. Nie mówiąc już o tym, że stoi on w sprzeczności z zasadą cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi. W świecie mamy do czynienia z tendencją do poszerzania merytorycznego zakresu kompetencji cywilnego ministra obrony, a u nas mielibyśmy coś odwrotnego – odgradzanie ministra od spraw merytorycznych przez jednego superdowódcę czasu pokoju. Niebezpieczeństwo ubezwłasnowolnienia cywilnego ministra wyraźnie by wzrosło.6

Rozważając tę kwestię warto spojrzeć na najmłodsze w sensie historycznym (a tym samym najnowocześniej zorganizowane) i jednocześnie najbardziej w praktyce operacyjnej doświadczone systemy wojskowe, jakimi są systemy kierowania polityczno-strategicznego w USA i NATO. Tam najwyższy rangą wojskowy (szef Komitetu Połączonych Sztabów w USA lub przewodniczący Komitetu Wojskowego w NATO) nie jest dowódcą, ale planistą i doradcą decydenta politycznego. U nas analogiczną funkcję pełnić powinien szef Sztabu Generalnego, jako planista strategiczny. Przekonanie, że najwyższy rangą i funkcją żołnierz musi być dowódcą, to myślenie zdecydowanie starymi kategoriami.

Kryzys stwarza także szansę zracjonalizowania i rzeczywistego spłaszczenia struktury dowodzenia na szczeblach operacyjno-taktycznych. Np. w wojskach lądowych możliwe i wskazane jest zastąpienie dotychczasowych 4 dowództw dywizji i 2 dowództw korpusu 2 – 3 dowództwami operacyjnymi wojsk lądowych. Daje także szansę rezygnacji z niefortunnego zamiaru zastąpienia wojewódzkich sztabów wojskowych czterema sztabami regionalnymi. To byłby w istocie powrót do starej praktyki czterech okręgów wojskowych pod inną nazwą. To stoi w sprzeczności z nowoczesną tendencją, jaką jest poszerzanie współpracy cywilno-wojskowej i integracja systemu bezpieczeństwa narodowego. Integrację można wdrażać skutecznie tylko w warunkach zgodności struktury terenowej administracji wojskowej ze strukturą administracji cywilnej. Szczebel województwa jest najważniejszym ogniwem integracji i dlatego każdy wojewoda powinien mieć u siebie odpowiednią komórkę wojskową. Jest to dodatkowo konieczne w sytuacjach kryzysowych (przykład częstych powodzi!) oraz z uwagi na przyszłościowe przekształcanie systemu obrony terytorialnej w system bezpieczeństwa terytorialnego. Trudno sobie wyobrazić, aby ponadwojewódzkie sztaby wojskowe mogły sprawnie funkcjonować w ramach wojewódzkich systemów bezpieczeństwa terytorialnego. To będzie dezorganizowało budowę zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego.



Szkolnictwo wojskowe jest najbardziej zapóźnioną w jakościowej transformacji częścią sił zbrojnych. Przede wszystkim jest ono zbytnio rozproszone organizacyjnie, co nie sprzyja jego jakości i generuje zbędne koszty związane z niepełnym wykorzystaniem na potrzeby sił zbrojnych potencjału dydaktycznego w poszczególnych uczelniach (nadmiar tego potencjału wykorzystywany jest na rzecz kształcenia cywilnego). Tymczasem zamiast koniecznej jego konsolidacji zakłada się wręcz jego rozbudowę, planując … zwiększenie liczby akademii wojskowych z obecnych trzech do pięciu. Jest to tym bardziej dziwne, że jednocześnie przewiduje się zupełnie niezrozumiałe obniżenie wymagań wobec kadry oficerskiej do poziomu licencjata?!!7

Trzeba oczywiście wycofać się z obydwu pomysłów, a rezygnacja z rozbudowy potencjału szkolnictwa z pewnością może zapewnić bardziej ekonomiczne wykorzystanie przeznaczanych nań nakładów budżetowych. Rozwiązaniem optymalnym wydaje się utworzenie na bazie dotychczasowych zasobów szkolnictwa wojskowego (pięciu uczelni) jednej Połączonej Akademii Wojskowej oraz nowej, ponadresortowej (pod patronatem Premiera i Prezydenta) Akademii Bezpieczeństwa Narodowego, zajmującej się problematyką zintegrowanego bezpieczeństwa.

Niedawno przyjęta została strategia dotyczącą udziału w operacjach międzynarodowych8. Nie wytrzymała ona już pierwszego zderzenia z kłopotami budżetowymi MON. Trzeba ją poprawić. Priorytety zaangażowania międzynarodowego nie mogą być mechanicznie uzależnione od rodzaju organizacji prowadzącej operację, ale od możliwości realizacji interesów narodowych w danym regionie. Nie miało większego sensu rezygnowanie z misji na Bliskim Wschodzie, gdzie możemy mieć istotne własne interesy i których koszty są w większości refundowane przez ONZ. Należałoby natomiast zminimalizować swoją obecność militarną w Afganistanie, gdzie nie mamy i nie będziemy mieli żadnych własnych interesów narodowych, a koszty tej operacji ponosimy w pełni.

Tym bardziej, że słuszną konsolidację polskiego zgrupowania niepotrzebnie połączyliśmy z przejęciem odpowiedzialności terytorialnej za prowincję Ghazni, co naraża nas na dodatkowe koszty na działalność pozawojskową, a także niejako wymusza zwiększanie liczebności kontyngentu i angażowanie dodatkowych środków dla zapewnienia bezpieczeństwa samych żołnierzy. Wpadliśmy, razem z NATO, w pułapkę afgańską i dzisiaj pora zacząć rewidować swoją strategię wobec Afganistanu. Należy podejmować działania polityczne, zwłaszcza na forum NATO. Nie można ograniczać się do magicznego zaklęcia, że to nasz sojuszniczy obowiązek, że musimy tam być, bo jest tam NATO, że jest to egzamin wiarygodności sojuszu.

Warto podkreślić, że nawet to zaklęcie oparte jest na fałszywej podstawie. Udział w operacji afgańskiej NATO wcale nie jest obowiązkiem. W publicznej debacie występuje tu sporo nieporozumień. W Afganistanie mamy do czynienia z dwoma operacjami. Jedna – prowadzona przez część sił amerykańskich – wojenna operacja odwetowa (za 11.09.2001) przeciwko Al.-Kaidzie. I druga - równoległa do tej pierwszej - operacja z mandatem wsparcia i stabilizacji prowadzona przez dobrowolną koalicję międzynarodową (koalicja chętnych) ISAF, w której my uczestniczymy. Dopiero od 2003 roku ISAF jest kierowana przez NATO, ale nie jest obowiązkową operacją sojuszniczą, ani tym bardziej operacją wojenną na podstawie art. 5. Dlatego nie wszyscy członkowie NATO w niej uczestniczą, a większość z tych, co wysłali tam swoje kontyngenty, nałożyła różne ograniczenia na ich użycie, stosownie do własnych interesów i możliwości. Skoro w rzeczywistości ta operacja nie jest obowiązkiem, tylko wyborem, powinniśmy zmienić nasze dotychczasowe do niej podejście.

Albo zacznijmy traktować swój udział tak, jak inni – czyli nałóżmy odpowiednie ograniczenia na skalę i charakter zadań naszego kontyngentu (np. zmniejszając lub rezygnując w ogóle z własnej strefy odpowiedzialności), dostosowując je do realnych możliwości wynikających z wielkości, uzbrojenia, specyfiki wyszkolenia wysyłanego tam wojska itp. Albo wymuśmy w NATO zmianę statusu operacji, aby stała się ona obowiązkową dla wszystkich, co mogłoby pozwolić np. na wprowadzenie zasady rotacji co kilka lat. Bierność skazuje nas na beznadzieję kontynuacji przegrywanej wojny. A to oznacza godzenie się na systematyczne psucie się NATO w Afganistanie z punktu widzenia jego podstawowej i dla nas najważniejszej funkcji, jaką jest obrona kolektywna.

To psucie NATO wiąże się z jeszcze jednym paradoksem. Idzie o sprzeczność między stabilizacyjnym statusem, a wojenną rzeczywistością tej operacji. Nie zgadzam się z poglądami, że ta sprzeczność nie ma znaczenia. W wymiarze wojskowym, z punktu widzenia zasad sztuki wojennej, ma to znaczenie kluczowe. Jeśli NATO w ten właśnie sposób miałoby gromadzić siły i prowadzić wojny także w innych przypadkach, np. w obronie Polski, to chyba nie byłaby to najlepsza rekomendacja dla wiarygodności obronnej sojuszu. Lepiej nie podtrzymywać obecnej fikcji formalnej w Afganistanie. To bowiem oznacza grzęźnięcie NATO coraz głębiej w pułapkę afgańską i psucie procedur operacyjnych sojuszu. Racjonalność strategiczna wymagałaby podjęcia przez Polskę inicjatywy ratunkowej: jako minimum przekształcić sojusznicze zaangażowanie w Afganistanie w operację obowiązkową.

Alternatywą dla proponowanych inicjatyw jest tylko strategia planowego, ubezpieczonego wyjścia sojuszu z Afganistanu, jako ratunek przed klęską na podobieństwo amerykańskiej katastrofy w Wietnamie. Nie można zgodzić się z podejściem, że operacja wojenna NATO w Afganistanie prowadzona wedle procedur niewojennych, na zasadach pełnej dobrowolności, ma być jakimś sprawdzianem, egzaminem wiarygodności sojuszu. Takiego egzaminu w taki sposób zdać pomyślnie nie można. Tak jak nie można zdać egzaminu z WF posługując się tylko wiedzą teoretyczną. Ona też jest potrzebna, ale nie wystarczy. Trzeba albo zmienić zasady, albo wychodzić z Afganistanu. I to powinien być główny kierunek polskich inicjatyw wewnątrz sojuszu. Trzeba ratować NATO we własnym interesie. Bierne kontynuowanie (nie mówiąc już o zwiększaniu) udziału w dotychczasowej formie nie jest działaniem na rzecz wzmocnienia NATO, lecz wręcz przeciwnie – działaniem na jego szkodę, a więc z polskiego punktu widzenia jest działaniem przeciwskutecznym.

W ramach racjonalizacji strategii operacyjnej należałoby także rozważyć zasadność włączenia Parlamentu do procesu decyzyjnego w tych przypadkach, gdy idzie o udział w operacjach o charakterze wojennym (nawet, jeśli one tak nie są nazywane – jak np. w przypadku Afganistanu).9 Wynika to z faktu, że w sprawach wojny kompetencje nie leżą już wyłącznie w gestii władzy wykonawczej. Konstytucja powierza je Sejmowi, mówiąc, że on właśnie może decydować o stanie wojny.10 Z tego względu wydaje się logiczne, aby w takich sytuacjach decyzja Prezydenta i Rządu była poprzedzona i uwarunkowana uprzednim stanowiskiem Sejmu w tej sprawie. Rozwiązanie takie powinno w praktyce dotyczyć zwłaszcza takich przypadków, gdy Rząd i Prezydent chcieliby wysłać wojsko i podporządkować go dowództwom międzynarodowym (sojuszniczym lub koalicyjnym) bez nakładania żadnych ograniczeń co do skali, charakteru, czasu i miejsca jego użycia na teatrze działań (tak właśnie wysyła się wojsko na wojnę).

Innym rozwiązaniem jest zmiana dotychczasowej praktyki budżetowania udziału państwa w operacjach międzynarodowych. Mówię o udziale państwa, jako że operacje te prowadzone są nie tylko przez siły zbrojne, ale także uczestniczą w nich coraz częściej inne służby państwowe (np. policja, straż pożarna, służby ratownicze, różne grupy wsparcia eksperckiego, cywilnej odbudowy itp.), a także wydawane są w ich ramach finansowe środki pomocowe na cele rozwojowe. Dlatego dotychczasowe finansowanie ich z budżetu MON (i częściowo z różnych innych budżetów, np. MSZ) nie wydaje się najlepszym rozwiązaniem. Mało – jest już rozwiązaniem przestarzałym, z czasów gdy nasz udział w takich operacjach ograniczał się w zasadzie do wymiaru wojskowego. Dzisiaj i na przyszłość lepsze byłoby wprowadzenie zasady ustalania przez Sejm kilkuletniego odrębnego i całościowego (zintegrowanego) budżetu operacyjnego na takie zadania i ustanowienie metod rzeczywistego kontrolowania jego realizacji. Ustalenie ponadresortowego budżetu operacyjnego zwiększyłoby parlamentarną kontrolę nad operacjami i jednocześnie zracjonalizowałoby praktykę planistyczną, decyzyjną i realizacyjną w tym względzie. Świadomość ram finansowych w wieloletniej perspektywie byłaby zapewne hamulcem w pochopnym zgłaszaniu akcesu do różnych operacji, a także wymuszałoby lepsze balansowanie zadań i możliwości.

Bardzo ważnym elementem strategii jakościowego rozwoju wojska jest zapewnienie stałego wskaźnika nakładów na siły zbrojne oraz przyjęcie odpowiedniej struktury wewnętrznej budżetu MON. Podkreślmy słowo stałego – bo to jest najważniejsze. Jego wielkość jest oczywiście kwestią decyzji władz państwowych i odzwierciedla ocenę tych władz co do tego, jakie koszty państwo gotowe jest ponosić na rzecz swojego bezpieczeństwa. Ale konieczne jest, aby to był wskaźnik trwały, rzadko zmieniany. Tylko wtedy bowiem można strategicznie planować utrzymanie i rozwój potencjału obronnego w długiej perspektywie, co jest warunkiem racjonalnego wykorzystania, czyli nie marnotrawienia, nakładów obronnych.

Nie jest tajemnicą, że od dłuższego czasu Ministerstwo Finansów szuka sposobu, jak przełamać ochronne bariery wokół budżetu MON stworzone przez ustawowy wskaźnik 1,95% PKB. Jednym z pomysłów było poszerzenie treści zadań działu „obrona narodowa” tak, aby znalazły się w nim dodatkowo wszystkie możliwe zadania innych resortów, które w jakikolwiek sposób można skojarzyć z obronnością. Niedawno odkryto sposób najprostszy, biurokratyczny: opóźnienia w przekazywaniu finansów do MON na przełomie jednego i drugiego roku budżetowego. Nie wykorzystane pieniądze z ubiegłego roku najzwyczajniej w świecie przepadają.

Praktyka „kombinowania” przy wydatkach obronnych nie jest godna pochwały. Tu gra musi być w pełni jasna, czysta i przejrzysta. Jeśli państwo uznaje, że na obronę wydaje za dużo, to powinno doprowadzić do zmiany ustawy w tej sprawie. Nie wolno powrócić do strategii „dojutrkostwa”, gdy nakłady obronne ustala się tylko na bieżąco, w skali budżetu rocznego. Planiści wojskowi, którzy muszą opracowywać programy wieloletnie (inaczej nie da się sensownie programować rozwoju wojska), muszą znać wiarygodną prognozę wieloletniej perspektywy finansowej w tym względzie. Stąd wynika idea ustalenia stałego wskaźnika procentowego tych nakładów w stosunku do PKB. Można oczywiście stosownie do oceny potrzeb i możliwości ten wskaźnik obniżać lub podwyższać, ale nie powinno się burzyć jego wartości podstawowej: przewidywalności w dłuższej, strategicznej perspektywie. Jeśli mamy kłopoty, lepszym wyjściem jest obniżenie wartości wskaźnika, niż rezygnowanie zeń zupełnie.

    Zasada wiarygodnego wskaźnika obronnych nakładów finansowych ma szczególne znaczenie w kontekście programu profesjonalizacji. Przede wszystkim umożliwia racjonalne i realne wieloletnie  programowanie transformacji sił zbrojnych stosownie do przyszłościowych wymagań (uzawodowienia, modernizacji technicznej, reform strukturalnych, doskonalenia sprawnościowego). Bez tego powrócilibyśmy do sytuacji z lat 90., kiedy wojsko reformowane było "zygzakowato", doraźnie, pozornymi zrywami, często w błędnym kierunku, jedynie wedle corocznie ustalanego budżetu. To było marnotrawienie wysiłków i nakładów, nie mówiąc już o błędach koncepcyjnych „krótkiej perspektywy”.

     Warto też pamiętać, że zasadę zmierzania do utrzymania stałego wskaźnika nakładów obronnych (o wielkości 2% PKB) ustaliliśmy wspólnie z pozostałymi sojusznikami w ramach NATO. Nie jest to ustalenie co prawda prawnie wiążące, ale zmiana decyzji na potrzeby wewnętrzne oznaczałaby, że Polska niezbyt szanuje własne zdanie: inaczej mówi na zewnątrz, co innego robi u siebie. Należałoby najpierw chyba wytłumaczyć sojusznikom odejście od przyjętych wspólnie ustaleń.

     Nie ulega wątpliwości, że reguła stałego wskaźnika jest najlepszym sposobem wyrażenia przez państwo swojego podejścia do bezpieczeństwa. Pokazuje, jaką cenę za swoje bezpieczeństwo  może i jest gotowe płacić. To swoista wymierna wycena potrzeb bezpieczeństwa wynikających z oceny zagrożeń, wyzwań, ryzyk i szans oraz wycena możliwości zaspokojenia tych potrzeb.

         I na koniec należy mocno podkreślić, że geostrategiczne położenie Polski i nasze bolesne doświadczenia historyczne uczą, iż sprawy bezpieczeństwa musimy traktować najbardziej priorytetowo, przed wszelkimi innymi potrzebami. Z nakładami na bezpieczeństwo nie powinniśmy więc przeprowadzać ryzykownych eksperymentów, ani też traktować ich jako zwykłych wydatków budżetowych. Zburzenie wiarygodności wskaźnika nakładów obronnych  tylko dlatego, że najłatwiej tutaj znaleźć środki finansowe, świadczyłoby o niepriorytetowym traktowaniu bezpieczeństwa państwa. Nie ulega wątpliwości, że stały wskaźnik - wiążący jednakowo "na dobre i na złe" nakłady na obronność z nakładami na inne dziedziny funkcjonowania państwa - jest najrozsądniejszym i z punktu widzenia długofalowej strategii państwa optymalnym rozwiązaniem. Nie warto go psuć dla doraźnych potrzeb.

Jeśli dzisiaj rząd ocenia, że z punktu widzenia potrzeb całego państwa kryzys wymaga zmniejszenia wydatków o około 10%, to oznacza, że obecny wskaźnik budżetu obronnego 1,95% PKB + 0,05% PKB na program samolotowy należałoby zmniejszyć do ok. 1,80% PKB. Takie postawienie sprawy jest bardziej uczciwe, klarowne dla planistów, niż doraźne wymuszanie zmian wydatków poprzez różne zabiegi finansowe.

W wewnętrznej strukturze budżetu MON szczególnie ważne jest zapewnienie optymalnej proporcji nakładów na rozwój jakościowy, w tym zwłaszcza na modernizację techniczną i szkolenie wojska, w stosunku do nakładów na bieżące utrzymywanie sił zbrojnych. W obecnym budżecie zdecydowanie konieczna jest korekta na rzecz zwiększenia udziału nakładów modernizacyjnych. Nieodpowiedzialnie bowiem zostały one obniżone do najniższego dopuszczalnego prawem11 poziomu 20% budżetu MON, kiedy to nawet niewielkie zakłócenie w jego realizacji prowadzi do faktycznego łamania postanowień ustawowych. Tymczasem w naszych warunkach (armii wciąż jeszcze na dorobku transformacyjnym) konieczne jest utrzymywanie go na poziomie co najmniej 1/4 - 1/3 całego budżetu. To jest warunek zagwarantowania jakościowych przekształceń technicznych w naszych siłach zbrojnych i stopniowego dołączania do wyprzedzających nas pod tym względem sojuszników.

Innym warunkiem racjonalnej strategicznie i jednocześnie wydajnej ekonomicznie transformacji wojska, mogącej rokować szanse sukcesywnego dorównywania do najlepszych, jest wdrażanie wyprzedzającej strategii modernizacyjnej, polegającej na kierowaniu się zasadą przeskoku generacyjnego. Nie możemy kupować wszystkich generacji uzbrojenia i sprzętu wojskowego, nawet jeśli jest to potrzebne na dziś. Trzeba skoncentrować się na środkach kolejnej, a nie obecnej generacji (systemy przeciwrakietowe, samoloty bezzałogowe, broń precyzyjna, środki informacyjne, roboty różnego przeznaczenia itp.). Nie wolno rezygnować z tego typu najnowocześniejszych programów modernizacyjnych, natomiast w obliczu spowodowanych kryzysem realiów budżetowych należy ograniczyć wielkość niektórych z nich stosownie do zmniejszonej armii. Im mamy skromniejsze środki, tym ważniejsze jest konsekwentne kierowanie się zasadą wyprzedzającej modernizacji. Przy okazji: należy też zaniechać praktyki przyjmowania nawet atrakcyjnie wyglądających „podarków” w postaci okrętów, czołgów, samolotów poprzedniej już generacji (ostatnio np. amerykańskie HERCULESY).

Biorąc pod uwagę paradygmat jakościowy utrzymywania i transformacji Wojska Polskiego i związaną z tym konieczność zapewnienia na to odpowiednich środków, należy zdecydować się na mniejszą wielkość etatową sił zbrojnych. Obecny kryzys finansowy wręcz wymusza taką decyzję. Lepiej podjąć ją teraz, zawczasu ją obudowując innymi rozwiązaniami rekompensacyjnymi, niż być zmuszonym czynić to ad hoc w niedalekiej przyszłości, generując po drodze zbędne koszty częściowej realizacji nierealnych planów (był to typowy błąd w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku).

Jeśli kryzys wymusza perspektywiczne, a nie tylko doraźne, zmniejszenie nakładów obronnych o 10% , to zakładana przedkryzysowo wielkość etatowa wojska musi być zmniejszona właśnie co najmniej o owe 10%. Co najmniej – jako że w praktyce powinna być zmniejszona w większym stopniu, aby wygospodarować środki na rozwój jakościowy, które w poprzednich założeniach zostały niedoszacowane.

Biorąc pod uwagę wszystkie dotychczasowe uwarunkowania i potrzeby zmian transformacyjnych, należałoby jako minimum powrócić do wskazywanej przez Premiera w ubiegłym roku docelowej etatowej liczebności armii zawodowej czasu pokoju: 90 tys. plus 30 tys. Narodowych Sił Rezerwy. Jako minimum, ponieważ perspektywa kryzysowa wskazuje na zasadność przyjęcia ostrożniejszych parametrów: ok. 80 tys. - etat pokojowy; ok. 100 tys. – etat kryzysowy (obejmujący dodatkowo ok. 20 tys. żołnierzy Narodowych Sił Rezerwy). Etat wojenny w tych warunkach mógłby kształtować się na poziomie 120 - 150 tys. (osiągany w wyniku uzupełnienia żołnierzami z rezerwy mobilizacyjnej po ogłoszeniu mobilizacji).12

Zmniejszanie liczebności musi oczywiście dotyczyć w większym stopniu, a nawet przede wszystkim, jednostek „niebojowych”, prowadząc do poprawy wewnętrznej struktury sił zbrojnych. Jest to możliwe właśnie w efekcie proponowanej konsolidacji organizacyjnej, umożliwiającej likwidację sfery administracyjnej i usługowej (logistycznej) koniecznej dziś dla rozdrobnionych jednostek. Równolegle ze zmniejszeniem stanów osobowych w proporcjonalnie jeszcze większym stopniu należy oczywiście zredukować pozaosobowe zasoby wojska (garnizony, infrastrukturę, sprzęt, uzbrojenie i inne składniki majątkowe), z jednoczesną ich komasacją i konsolidacją organizacyjną.

Preferowanie jakości wojska oznacza szukanie jej „mnożników” nie tylko w „twardych” wskaźnikach (nowoczesne uzbrojenie, profesjonalni, dobrze wyszkoleni żołnierze), ale także w sferze tzw. „soft power”, czyli głównie w sprawności działania systemu wojskowego. Dzisiaj, w erze rewolucji informacyjnej, sprawność ta zależy w pierwszym rzędzie od przewagi informacyjnej. Dlatego jednym z priorytetów strategii transformacji jakościowej w MON musi być odbudowa i wzmacnianie potencjału wywiadu i kontrwywiadu wojskowego, w tym powrót ich bezpośrednio do resortu obrony narodowej. Tym bardziej, że im mniejsza armia, tym ich znaczenie jest proporcjonalnie ważniejsze dla jej skuteczności.

W tym świetle dziwić musi stwierdzenie ministra obrony, że istniejący dziś stan rzeczy mu odpowiada. To znaczy, że ulokowanie wywiadu i kontrwywiadu wojskowego poza wojskiem uznaje za dobre rozwiązanie. Trudno to zrozumieć. Albo mówimy np. o specjalistycznym wywiadzie wojskowym i wtedy zgodnie ze swoją istotą powinien on być w resorcie wojskowym, albo chcemy mieć na szczeblu państwa dwa wywiady, z których jeden nazywa się wojskowym (chyba, aby ładnie brzmiało), co jest zupełnie bez sensu ze strategicznego punktu widzenia. Lepiej wtedy byłoby mieć jeden zintegrowany wywiad państwowy, którego jakaś wyspecjalizowana część świadczyłaby usługi na rzecz wojska. Stan dzisiejszy, to wielki dziwoląg organizacyjno-kompetencyjny i dziwne, że on się podoba akurat ministrowi obrony. Myślę, że lepiej byłoby wykorzystać przychylność części opozycji i szybko znowelizować ustawy o wojskowych służbach specjalnych, aby ponownie wprowadzić je w struktury resortu i bezpośrednie podporządkowanie ministrowi obrony, czyli przywrócić wojsku.



* * *

Podsumowując – w warunkach kryzysu konieczna jest istotna i systemowa, a nie tylko doraźna i wyrywkowa, zmiana dotychczasowego programu transformacji sił zbrojnych. W ramach tej zmiany oszczędzać trzeba na wielkości, a w żadnym wypadku nie na jakości wojska. Wychodzenie z sytuacji kryzysowej należy wręcz wykorzystać jako szansę na proporcjonalną poprawę dotychczasowych założeń jakościowych. Jednym z najważniejszych warunków pomyślnego wdrożenia tej strategii jest zmiana obecnego podejścia MON do koniecznej reformy systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi, a w szczególności do przekształcenia Sztabu Generalnego WP z obecnego sztabo-dowództwa w organ planowania strategicznego, jako że właśnie to on powinien przygotowywać zawczasu racjonalne i optymalne w długiej perspektywie koncepcje strategii operacyjnej i transformacyjnej dla decydentów państwowych, a następnie nadzorować (monitorować) ich realizację. Dopóki jest dowództwem odpowiedzialnym za tę realizację, z powodów oczywistych nie może tego czynić właściwie.



===========================================

1 W sumie w latach 2008 i 2009 wyniosły ok. 10% budżetu.

2 Budżet MON stanowi ok. 8% całego budżetu państwa

3 Np. średnia liczebność garnizonu w Bundeswehrze wynosi ok. 4000 żołnierzy, czyli jest 4-krotnie większa niż w Wojsku Polskim

4 Patrz też – S. Koziej, Mamy za dużo wodzów, a za mało Indian, GAZETA WYBORCZA, 9.01.2009 r.


5 Wbrew niektórym opiniom rozwiązanie to można wprowadzić bez konieczności zmian w Konstytucji, która w art. 134. mówi o dowódcach rodzajów sił zbrojnych w liczbie mnogiej. Z literalnego zapisu konstytucyjnego wynika tylko tyle, że musi ich być co najmniej dwóch, ale nie wynika, że każdy z nich musi dowodzić wojskami tylko z jednego rodzaju sił zbrojnych (chociaż w praktyce do tej pory tak było i tak jest). Jeśli względy merytoryczne za tym przemawiają – a właśnie przemawiają, wykazując konieczność tworzenia dowództw połączonych – możliwe jest powołanie dowódców dowodzących formacjami składającymi się jednocześnie z jednostek różnych rodzajów sił zbrojnych (wojsk lądowych, sił powietrznych, marynarki wojennej i wojsk specjalnych). Jeden dowódca rodzajów sił zbrojnych (!) – jako dowódca „bazowy”, „garnizonowy” - dowodziłby całością sił zbrojnych w ich codziennym funkcjonowaniu, drugi zaś - jako dowódca operacyjny – dowodziłby użyciem „w polu” tej ich części, która wydzielona byłaby do prowadzenia operacji wojennych lub kryzysowych (w czasie wojny byłby powoływany na konstytucyjne stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, odpowiedzialnego za dowodzenie siłami zbrojnymi w obronie państwa). Oczywiście w razie nowelizacji Konstytucji należałoby w ogóle zrezygnować z tak szczegółowych zapisów dotyczących wewnętrznej struktury sił zbrojnych.

6 Nieco szerzej na ten temat – S. Koziej, Szef obrony – szkodliwy prezent dla wojska, WIRTUALNA POLSKA, 14.04.2009 r.

7 Nieco szerzej na ten temat – S. Koziej, Kadrowa kontrprofesjonalizacja sił zbrojnych, TRYBUNA, 22.05.2009 r.

8 Strategia udziału Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w operacjach międzynarodowych, Warszawa 2009 (patrz www.koziej.pl)

9 Obecnie decyzje w sprawie użycia sił zbrojnych w operacjach międzynarodowych podejmuje Prezydent na wniosek Rady Ministrów (Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa)

10 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 116

11 Ustawa z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej

12 Takie właśnie podejście może dodatkowo stwarzać szansę na uzyskanie konsensusu z Prezydentem, który opowiadał się za liczebnością Sił Zbrojnych RP na poziomie 150 tys. Wspólne przyjęcie, że wielkość ta dotyczy etatu wojennego, mogłoby być racjonalnym zakończeniem dotychczasowego sporu.



Pobieranie 61.34 Kb.

Share with your friends:




©operacji.org 2020
wyślij wiadomość

    Strona główna