Skuteczna kontrola finansowania polityki



Pobieranie 217,71 Kb.
Strona1/5
Data22.12.2017
Rozmiar217,71 Kb.
  1   2   3   4   5

Konferencja „Skuteczna kontrola finansowania polityki”, Warszawa, 26 kwietnia 2007 r. – zapis dyskusji




Skuteczna kontrola finansowania polityki
Warszawa, 26 kwietnia 2007 r.

I sesja
Grażyna Kopińska, dyrektor Programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego
Zacznę od tego, w jaki sposób zrodził się pomysł na tę konferencję. Otóż program Przeciw Korupcji Fundacji Batorego we współpracy z Instytutem Spraw Publicznych przeprowadził w 2005 i częściowo w 2006 roku projekt monitorowania finansowania kampanii prezydenckiej. W jego trakcie zauważyliśmy bardzo wiele niepokojących problemów. Próbowaliśmy z nimi dotrzeć do odpowiednich instytucji, szczególnie do Państwowej Komisji Wyborczej. Ponieważ nie jesteśmy zadowoleni z rezultatów tych działań, wspólnie z Instytutem Spraw Publicznych postanowiliśmy pójść krok dalej. Przygotowaliśmy koncepcję koniecznych zmian, które mogłyby w przyszłości doprowadzić do poprawy nadzoru nad finansami partii i nad ich prowadzeniem w trakcie kampanii wyborczych.

Dzisiejsza konferencja dzieli się na dwie części. W pierwszej nasi goście, głównie z zagranicy, przedstawią nam sposób kontrolowania finansów w innych krajach i jego skutki. Od dawna uważamy, że warto się uczyć na doświadczeniach innych i że nie musimy wszystkiego odkrywać od początku. W drugiej części zostaną przedstawione propozycje nasze i posłów. Poprosimy też o opinie na temat tych pomysłów. Pierwszą część poprowadzi pani profesor Lena Kolarska – Bobińska z Instytutu Spraw Publicznych.


Lena Kolarska – Bobińska, dyrektor Instytutu Spraw Publicznych
Cieszę się, że przeprowadziliśmy z Fundacją Batorego monitorowanie finansowania kampanii partii i że możemy zaprezentować dzisiaj wnioski i rekomendacje dotyczące tej kwestii. Instytut zajmował się finansowaniem partii od 1997 roku. Pamiętam pierwszą konferencję, na której pan Gudzowaty opowiadał, jak musi wszystkim dawać - i z prawa, i z lewa - i jakie to strasznie męczące. Zaczęliśmy wtedy intensywnie działać na rzecz finansowania partii politycznych z budżetu państwa i tak zaczęło się nasze zaangażowanie w te sprawy. Monitorowaliśmy prawodawstwo i wpływaliśmy na nie zarówno w 2000, jak i w 2002 roku, kiedy to zmieniono ordynację do wyborów samorządowych i były w niej duże luki prawne. Na szczęście udało się to naprawić i przeszliśmy do kolejnych etapów.

Jak wiadomo, walka z korupcją polityczną nie ma końca. Ten, kto chce się tym zajmować, cały czas ma zadanie przed sobą, bo kiedy pokona jedne etapy, pojawią się następne.

Witam serdecznie naszych panelistów. Pan Wolfgang Rau był wykładowcą i badaczem, a w tej chwili jest sekretarzem generalnym GRECO - grupy państw, która przyjęła sobie za cel walkę z korupcją. Ma ogromne doświadczenie w analizowaniu finansów partii politycznych.

Pan Karl-Heinz Nassmacher urodził się w Gdańsku i jest profesorem nauk politycznych. Autor wielu prac i książek, napisał miedzy innymi rozdział poświęcony finansowaniu partii politycznych do książki Instytutu Spraw Publicznych.

Marcin Walecki współpracuje z Instytutem i z Fundacją Batorego. Wydał po polsku i po angielsku książkę „Kulisy finansowania polityki” i jest jednym z najlepszych polskich specjalistów w tej dziedzinie.

Pan Yves-Marie Doublet jest zastępcą dyrektora Departamentu Prawnego Zgromadzenia Narodowego i zajmuje się tymi kwestiami we Francji.


Wolfgang Rau, sekretarz generalny GRECO
Jestem bardzo wdzięczny Fundacji Batorego oraz Instytutowi Spraw Publicznych za zaproszenie mnie tutaj. Fundacja Batorego już trzy lata temu skierowała na moje ręce zaproszenie w ramach innej konferencji organizowanej na temat korupcji.

Postaram się króciutko opowiedzieć, na czym polega praca GRECO, żeby mogli się państwo zorientować, jaki ma ona związek z finansowaniem partii politycznych. GRECO - jest to skrót oznaczający Grupę Państw przeciw Korupcji (Gruop od Sates against Corruption) - powstało pod wpływem dyskusji pomiędzy członkami gremiów rządowych państw Unii Europejskiej oraz konsultacji, które potem nastąpiły na szczeblu ekspertów międzyrządowych. Ci ostatni opracowali program działań zapobiegających korupcji, który został przyjęty przez Komitet Ministrów Rady Europy w 1996 roku. Propozycja ustanowienia ambitnych mechanizmów monitorowania oraz wola ich szybkiego wdrożenia zostały następnie potwierdzone na najwyższym szczeblu w deklaracji końcowej, kiedy szefowie państw i rządów Rady Europy przyjęli plan działania GRECO w czasie drugiego szczytu w 1997 roku.

GRECO to mechanizm monitorowania. Organizacja ta została ustanowiona w 1999 roku. Liczba krajów-uczestników wzrosła z początkowych 17 do 44 i dziś należą do niej także Stany Zjednoczone Ameryki Północnej. Monako stanie się 45. członkiem GRECO 1 lipca tego roku, po Rosji, która w końcu dołączyła 1 lutego 2007 r.

Zadaniem GRECO jest zapewnianie włączania europejskich norm antykorupcyjnych do prawa wewnętrznego. Z punktu widzenia teorii prawa międzynarodowego interesujący jest fakt, że wątek monitorowania jest obecny we wszystkich tekstach na temat zwalczania korupcji przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy, a jest ich siedem czy sześć. Dotyczą go zatem także dokumenty, które nie mają mocy wiążącej z punktu widzenia prawa. Są trzy traktaty i konwencje o mocy wiążącej, ale na przykład nie mają takiego charakteru zalecenia, w tym to dotyczące finansowania partii politycznych. Fakt monitorowania nie tyle nadaje tym tekstom moc prawną, ile wiążącą politycznie.

GRECO stosuje podejście tematyczne, jeśli chodzi o teksty przeciwko korupcji Rady Europy. Ocena jest dokonywana cyklicznie. Takie tematyczne podejście umożliwia GRECO skupienie uwagi na ograniczonej liczbie konkretnych aspektów, które wydają się być w danym momencie priorytetami. Fakt, że cała działalność, jak i sam proces oceny opiera się na decyzjach podejmowanych wspólnie, dodaje prawomocności i wagi politycznej zaleceniom zawartym w sprawozdaniu ewaluacyjnym GRECO. Można powiedzieć, że proces jest skuteczny, bo spora liczba ustawowych zmian instytucjonalnych czy też praktycznych wynikła właśnie ze sprawozdania ewaluacyjnego.

Kilka słów o rekomendacjach dotyczących finansowania partii politycznych Europy i roli GRECO w tym zakresie. Wypada nadmienić, że finalizacja prac nad tym instrumentem była wyjątkowo długa i niesłychanie żmudna. W praktyce projekt zalecenia został wypracowany na poziomie ekspertów merytorycznych, a następnie zatwierdzony przez właściwy komitet i przyjęty na radzie ministrów bez większej debaty. Proces opracowania tekstu przebiegał jednak innymi torami. Został on poddany pod rozwagę Komitetu Ministrów w maju 2002 roku, a przyjęty dopiero w kwietniu 2003 roku. Przez rok trwały bardzo trudne negocjacje. Ten krótki szkic historyczny jasno pokazuje drażliwość tej kwestii. Tym cenniejsze jest zatem, że taki dokument polityczny w końcu się pojawił. Można powiedzieć, że jest to premiera światowa w tej dziedzinie. Oczywiście w niektórych punktach byłyby zapewne pożądane postanowienia bardziej nakazowe, ale sam fakt znalezienia płaszczyzny porozumienia po bardzo długich wysiłkach jest już czymś. Artykuły 11, 12, 13B, 14 i 16 tego zalecenia będą stanowić przedmiot oceny w GRECO w ogólnym temacie przejrzystości finansowania partii politycznych.

To oczywiste, że chociaż GRECO w rekordowym czasie doprowadziło do trzeciego cyklu w tym temacie, proces ten był niesłychanym wyzwaniem. Trzeci cykl ewaluacyjny GRECO rozpoczął się w styczniu tego roku, a pierwsza fala wizytacji krajów będzie miała miejsce w I kwartale. Były już wizytowane Finlandia, Słowenia, Wielka Brytania i Słowacja. Jeżeli chodzi o Polskę, pierwszą wizytę zaplanowaliśmy w przyszłym roku.

Zgodnie z zaleceniem, państwa powinny udzielać partiom politycznym wsparcia, także finansowego. Należy je przyznawać zgodnie z obiektywnymi kryteriami, rozsądnymi i jednakowymi dla wszystkich, na przykład określającymi minimalną liczbę zarejestrowanych członków, minimalny procent głosów oddanych na partię itd. Zalecenie stwierdza jednoznacznie, że społeczeństwo obywatelskie również powinno wspierać partie polityczne poprzez darowizny. Jeżeli chodzi o kwestie ogólne dotyczące darowizn, podkreślono w nim konieczność wprowadzenia pięciu zasadniczych reguł dotyczących środków finansowych, pozwalających unikać konfliktu interesów na przykład dzięki pełnemu wyszczególnieniu darczyńców, a jeżeli darowizna przekracza odpowiedni pułap - informowaniu o interesach poszczególnych uczestnikach tego procesu.

Dlaczego przychody i wydatki partii muszą być upublicznianie? Po co ustalać pułap darowizn? Po co 4. punkt – ograniczenie odliczeń podatkowych, jeżeli takie wchodzą w grę? Po co 5. punkt – ograniczanie, zakazywanie lub regulowanie darowizn ze źródeł zagranicznych?

Praktyka w poszczególnych państwach jest bardzo różna. W niektórych krajach nie ma żadnych problemów z przyjmowania darowizn z zagranicy, ale w wielu innych jest to całkowicie wykluczone. Niewątpliwie darowizny od osób prawnych, przedsiębiorstw czy niektórych podmiotów związanych z partiami politycznymi bywają szczególnie problematyczne, bo mogą wywierać niepożądany wpływ na proces polityczny.

Z tego powodu zalecenie zawiera trzy rekomendacje. Po pierwsze - darowizny te muszą figurować w rachunkowości osób prawnych. Po drugie – należy podjąć kroki ograniczające, zakazujące lub ściśle regulujące darowizny niektórych kategorii podmiotów, np. dostawców towarów i dóbr na rzecz administracji publicznej lub – co, jak mi się wydaje, jest jeszcze bardziej problematyczne - podmiotów związanych bezpośrednio czy pośrednio z daną partią polityczną albo pozostających pod jej kontrolą. Takie podmioty, np. instytuty badawcze, fundacje badań politycznych, lokalne czy regionalne oddziały krajowych instancji partyjnych, częstokroć służą jako przykrywka pozwalająca obejść reguły finansowania partii politycznych. Trzecia rekomendacja jest taka, by osoby prawne miały zakaz przekazywania darowizn na rzecz partii politycznych i aby podlegało to kontroli państwowej. Zalecenie wprowadza również w artykule 9 i 10 coś, co państwa prawdopodobnie bardzo zainteresuje: ograniczenie wydatków na kampanię wyborczą. W tym wypadku podstawowym celem było upewnienie się, że w ogóle istnieje limit wydatków związanych z kampanią. Może on być określony w tekście ustawy albo w jakiejś regulacji normatywnej.

Jest rzeczą oczywistą, że aby te wszystkie środki były skuteczne, wszelkie bezpośrednie lub pośrednie wydatki dotyczące partii politycznych, list kandydatów i kandydatów indywidualnych muszą być odpowiednio księgowane.

Także rachunkowość partii jest centralnym elementem rozpoczynającej się ewaluacji GRECO. Pierwsze zalecenia mówią o konieczności wzmocnienia przejrzystości finansowania partii politycznej. Stanowią one klucz do ustanowienia spójnego systemu zapobiegania korupcji w finansowaniu partii politycznych. Mają zasadnicze znaczenie dla sprawowania rzeczywistej kontroli i stosowania odpowiednich sankcji tam, gdzie są one konieczne.

Ustanowienie tego systemu powinno przynieść odpowiedź na sześć następujących pytań:

1. Czy wszystkie partie polityczne i powiązane z nimi podmioty są zobowiązane prowadzić rachunkowość? Z niego wypływa oczywiście kolejne: czy rachunkowość partii politycznej powinna obejmować podmioty, które są z nią kojarzone? W tym wypadku celem jest jasne i wyraźne ujawnienie rzeczywistego zasięgu wsparcia świadczonego na rzecz partii.

2. Czy w rachunkowości są uwzględnianie wszystkie darowizny, w tym anonimowe? Chodzi przy tym o darowizny różnego rodzaju – zarówno o środki pieniężne, jaki i świadczenia w naturze - i różnej wartości.

3. Czy wszyscy darczyńcy przekraczający pewien limit darowizny zostali wystarczająco jasno zidentyfikowani?

4. Czy finansowanie pośrednie, a więc na przykład wpłaty parlamentarzystów, czyli tak zwana taksa partyjna, również są w rachunkowości uwzględniane?

5. Czy rachunki są w sposób regularny poddawane kontroli niezależnego eksperta?

6. Czy rachunkowość partii jest regularnie upubliczniana w formie skrótowej?

I jeszcze jedno pytanie, które wynika z poprzednich. Czy istnieje jakaś ustalona forma prezentacji rachunkowości? To bardzo ważne, bo jeśli nie ma jednorodności w tym zakresie, bardzo trudno dokonywać jakichkolwiek porównań.

Wybór systemu kontroli jest pozostawiony do decyzji poszczególnych państw.

Może jeszcze jedna uwaga na temat sankcji za nieprzestrzeganie reguł dotyczących finansowania. Jest to refleksja po trosze kryminologiczna. Można powiedzieć, że w życiu politycznym, podobnie jak w świecie gospodarki, jest mnóstwo bodźców zachęcających do praktyk korupcyjnych, zwłaszcza w okresie ostrej konkurencji. W przypadku wykonywania funkcji, które wiążą się ze sporą władzą, wielkim problemem jest brak rzeczywistej kontroli albo trudność sprawowania jej w odpowiedni sposób.

Kolejnym czynnikiem jest brak sygnalizowania wykrytej nieprawidłowości, co oczywiście może wynikać z różnych powodów. Jednym z nich jest zjawisko bardzo często stwierdzane w ocenach GRECO, a mianowicie brak ochrony osób ujawniających tego rodzaju fakty.

Na koniec parę słów o zaangażowaniu GRECO w tej dziedzinie. Staje się ono coraz trudniejsze, a jednocześnie coraz potrzebniejsze właśnie ze względu na aspekt kryminogenny. Zostaną podjęte prace na rzecz opracowania wspólnych reguł przez wszystkie państwa członkowskie GRECO. Będą one monitorowane przez inne podmioty - państwo, inne organizacje międzynarodowe, a także społeczeństwo obywatelskie.
Lena Kolarska – Bobińska
Czy mógłby pan wymienić trzy rzeczy, które są pana zdaniem najważniejsze w ograniczaniu korupcji?
Wolfgang Rau
Podstawowa sprawa to jasne reguły finansowania, choć samo to nie wystarczy. Konieczna jest niezależna kontrola finansowania partii politycznych. W krajach członkowskich w Europie i innych częściach świata mamy wiele przykładów na dobrze czy stosunkowo dobrze funkcjonujące systemy kontroli. Wydaje mi się, że jeśli chodzi o sankcje, podejście powinno być bardzo wyważone. Jest wiele systemów europejskich, w których wprowadzono sankcje symboliczne. Poza tym nie zawsze jest jasne, za jakie wykroczenia albo wobec kogo powinny one być stosowane. Dość często zdarza się, że są przewidziane bardzo ostre z punktu widzenia prawa karnego sankcje, ale w praktyce nigdy się ich nie stosuje. Dochodzimy w ten sposób do zjawiska prawodawstwa symbolicznego, które może być zadowalające dla polityków, bo poprzez nie dowodzą oni swej aktywności, ale które z funkcjonalnego punktu widzenia niczemu nie służy.
Marcin Walecki, Uniwersytet Europejski we Florencji
Przede wszystkim dziękuję Fundacji Batorego, pani Grażynie Kopińskiej, Adamowi Sawickiemu, Instytutowi Spraw Publicznych i pani profesor Lenie Konarskiej-Bobińskiej za zaproszenie.

Jest to wyjątkowe spotkanie, dlatego że udało się na nie sprowadzić naprawdę najlepszych ekspertów w Europie. Podkreślę, że GRECO jest w tej chwili najważniejszą organizacją międzynarodową, jaka zajmuje się problematyką finansowania polityki. Sześć lat temu w Warszawie odbyło się podobne spotkanie, w wyniku którego powstała publikacja i został zreformowany system.

Omówię króciutko doświadczenia europejskie, skoncentruję się na paru krajach i przedstawię ogólne wnioski wynikające z takiej analizy porównawczej.

Już kilka dekad temu jeden z czołowych akademików i ekspertów powiedział, że nieuregulowane finansowanie polityki jest największym zagrożeniem dla systemów demokratycznych. Rola pieniędzy w polityce musi być kontrolowana. Dla Rady Europy kwestia finansowania polityki jest jednym z najpoważniejszych wyzwań stojących przed demokracją w XXI wieku. Wszystkie badania, w tym Transparency International, pokazują, że partie polityczne są postrzegane jako najbardziej skorumpowane instytucje. A dla korupcji politycznej kwestia finansów jest podstawowa. Nie można mówić o demokracji obywatelskiej bez uregulowania i kontrolowania roli, jaką pieniądze pełnią w polityce.

W wielu nowych demokracjach patrzymy na finansowanie partii wyłącznie jako kwestię związaną z korupcją. Nie dostrzegamy jej związku z systemem partyjnym, jakością partii politycznych, uczestnictwem obywateli w wyborach i w życiu publicznym. Żartujemy, że wielu ludzi w Polsce postanawia nie uczestniczyć w życiu publicznym, bo niektóre regulacje są tak ostre i wymagające, że udział w życiu publicznym staje się ciężarem. Niektóre komisje wyborcze w Australii, w Wielkiej Brytanii, w Stanach poważnie się zastanawiają, w jakim kierunku powinny pójść reformy, żeby małe darowizny od przeciętnych obywateli nie kończyły się przesłuchaniami i niepotrzebnymi karami administracyjnymi. To jest problem na przykład w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Dokonanie nieodpowiednich darowizn przez osoby nieświadome może powodować ciężkie sankcje. Dlatego nie możemy patrzeć na tą kwestię tylko przez pryzmat korupcji, należy ją widzieć także przez pryzmat roli, jaką pełnią partie polityczne, i praw obywateli do uczestniczenia w życiu publicznym.

Doświadczenia ostatnich dziesięciu lat pokazały, że przejrzystość i jawność w finansowaniu polityki jest koniecznym, ale niewystarczającym warunkiem kontrolowania finansów politycznych. Sama jawność nie usunie korupcji z partii politycznych i z finansowania polityki. Potrzebny jest niezależny, silny zewnętrzny regulator, który będzie pilnować przestrzegania przepisów prawnych dotyczących darowizn i limitów wydatków wyborczych. Musimy zrobić kolejny krok, trzeba mówić o audycie, o sprawdzaniu sprawozdań finansowych, a także o sankcjonowaniu. Rada Europy wyraźnie podkreśla, że państwa członkowskie muszą podejmować jeszcze inne działania poza samą przejrzystością.

Jeżeli chodzi o regulacje prawne zarówno w Europie, jak i na świecie, nie ma jednolitego, idealnego modelu, jest ich ogromna różnorodność. Według danych z 2002 roku, w Europie regulacje dotyczą najczęściej bezpośredniego i pośredniego finansowania partii z budżetu państwa oraz przejrzystości i jawności w życiu publicznym. Mamy także regulacje dotyczące limitu wydatków wyborczych. Choć właściwie każdy z krajów członkowskich Rady Europy ma inny model, możemy mówić o pewnych trendach – są to regulacje dotyczące jawności, wspierania partii z budżetu państwa i ograniczania wydatków wyborczych.

Jedną z najpoważniejszych reform, jakie miały miejsce w Europie w ciągu ostatnich paru lat, była reforma systemu finansowania polityki w Wielkiej Brytanii. Jest to bardzo ciekawy przypadek, dlatego że kraj ten jako jeden z pierwszych uregulował kwestię finansowania polityki. Już w roku 1883 wprowadzono bardzo restrykcyjne ustawodawstwo, które między innymi wprowadzało limity wydatków wyborczych w okręgach jednomandatowych oraz ograniczało możliwość kupowania głosów poprzez karmienie wyborców czy oferowanie alkoholu. Zdaniem angielskich politologów była to jedna z najważniejszych reform demokratycznych w Wielkiej Brytanii pod koniec XIX i na początku XX wieku. Ta ustawa była bardzo restrykcyjnie wcielana w życie i w pierwszych wyborach kilkunastu parlamentarzystów straciło swoje mandaty. Od tego czasu tylko czterokrotnie mieliśmy do czynienia z sytuacjami, kiedy parlamentarzysta mógł stracić mandat bądź go stracił - ostatni raz doszło do utraty stanowiska w 1923 roku. W 1997 roku parlamentarzysta z Partii Pracy co prawda stracił mandat, ale sąd wyższej instancji mu go przywrócił.

Jednakże skandale polityczne w latach 90-tych pokazały, że te regulacje są niewystarczające. Komisja do spraw Standardów w Życiu Publicznym opublikowała swój piąty raport – świetne opracowanie, które polecam wszystkim osobom interesującym się tą problematyką. Do tej pory jest to właściwie najlepszy dokument analizujący finanse polityczne w Europie. Po jego wpływem rząd Partii Pracy przygotował kompleksowe regulacje. Między innymi powołano niezależną komisję wyborczą o szerokich kompetencjach. Ma ona olbrzymie możliwości, jeżeli chodzi o badanie sprawozdań finansowych, ma też uprawnienia śledcze i może nakładać kary. Jeden z czołowych akademików angielskich Keith Ewing żartuje, że komisja wyborcza Wielkiej Brytanii ma większe prawa niż policja, która prowadzi śledztwo w sprawie morderstwa. Może ona wejść do każdego mieszkania czy pomieszczenia członka, sympatyka lub darczyńcy partii politycznej bez zezwolenia sądu. Do tej pory z tego nie korzystała, ale takie możliwości ma. Jest to w tej chwili jedna z najsilniejszych komisji w Europie.

Wprowadzono też limity wydatków wyborczych na różnych poziomach w wyborach parlamentarnych, lokalnych i regionalnych. Najwyższy limit obowiązuje w wyborach parlamentarnych - partia polityczna zarejestrowana we wszystkich okręgach wyborczych nie może wydać więcej niż 18 milionów funtów w ciągu ostatnich 365 dni kampanii. Co istotnie, uregulowanie dotyczy też „osób trzecich”, czyli wszystkich organizacji prowadzących kampanię poza partią polityczną – fundacji, związków zawodowych, stowarzyszeń, a nawet indywidualnych osób. Są to bardzo nowoczesne regulacje. Rozmawialiśmy w Polsce o tym, czy można wprowadzać regulacje odnośnie „osób trzecich”? Przykład angielski pokazuje, że można i trzeba.

Chcę jednak podkreślić, że nawet demokracja angielska regularnie przechodzi przez okresy skandali politycznych, które najczęściej wywołują nowe postulaty i nowe pomysły zreformowania systemu. Ostatni skandal dotyczył sprzedawania tytułów lordowskich i rycerskich. Podobno 18 z 21 darczyńców partii pracy przypadkowo otrzymało tytuły lordowskie i rycerskie. Ten skandal spowodował powołanie komisji. Jej szefem jest Hayden Philips, który opublikował w marcu 2007 roku kolejny raport dotyczący tego, jak zlikwidować luki w obecnym systemie, między innymi w sferze pożyczek. To tylko pokazuje, że w demokracji amerykańskiej, kanadyjskiej i angielskiej tak jak w większości innych reformy są najczęściej skutkiem skandalu. Skandal powoduje dyskusję, a dyskusja prowadzi do reformy.

Zainteresowanie problemem finansów politycznych jest coraz większe. Korupcja polityczna staje się jednym z najpoważniejszych tematów dla wielu organizacji międzynarodowych. ONZ przyjęła konwencję dotyczącą zwalczania korupcji, której artykuł 7 nakłada obowiązek uregulowania kwestii finansowania polityki w celu zwiększenia jej jawności. W tej chwili najpoważniejszą na świecie inicjatywą są bardzo szczegółowe rekomendacje Rady Europy dotyczące wszystkich aspektów finansów politycznych.

Moim zdaniem, w perspektywie najbliższej dekady nastąpi harmonizacja tych przepisów. W ciągu ostatnich 6 lat kilkanaście krajów członkowskich Rady Europy, w tym Polska, bardzo gruntownie zreformowało swoje finanse polityczne. Widać tendencję do bardziej szczegółowych, lepszych regulacji. Inicjatywa Rady Europy spowoduje, że będziemy się musieli w Polsce poważnie zastanowić nad ewaluacją GRECO i nad tym, jak w niej wypadniemy. Także Bank Światowy i Transparency International mają własne rekomendacje dotyczące finansów politycznych. Transparency International dwa lata temu opublikowała policy papers, sugerujące konkretne zmiany. Także Bank Światowy głośno mówi o walce z korupcją polityczną w aspekcie finansowania partii politycznych.

Jak wygląda kontrola? Musi ona być niezależna, i jest to tendencja światowa. Coraz częściej powierzamy ją organom niezależnym w sensie finansowym i operacyjnym, które budzą zaufanie. W Polsce zadanie to należy do Państwowej Komisji Wyborczej. Nasi koledzy z PKW do tej pory nam nie wybaczyli tego, że obarczyliśmy ich taką odpowiedzialnością, ale w krajach, gdzie kontrola jest sprawowana przez organy rządowe, prędzej czy później wybucha skandal polityczny spowodowany częstszym kontrolowaniem partii opozycyjnych niż rządzących.

Jak się przedstawia sprawa limitów wydatków wyborczych? Rada Europy w artykule 3 swoich rekomendacji wyraźnie mówi, że należy wprowadzić limity wydatków wyborczych. W Europie większość demokracji z wyjątkiem Niemiec ma takie limity. Nie wprowadziły ich kraje skandynawskie, ale one generalnie odbiegają od europejskiego wzorca, bo jest tam bardzo mało regulacji odnoszących się do partii politycznych. To się już powoli zmienia w Szwecji, gdzie właśnie przedstawiono projekt uregulowania finansów politycznych.

Jeśli chodzi o poziom limitów, jest on w Europie różny, ale ogólnie w analizie porównawczej Polska ma niski limit wydatków wyborczych w wyborach prezydenckich. Powiedziałbym wręcz, że on jest nierealistyczny i utrudnia legalne prowadzenia kampanii wyborczej.

Jakich zmian należy się spodziewać w ciągu najbliższych dekad? Na pewno pójdziemy w kierunku większej kontroli partii politycznych. Organizacje międzynarodowe takie jak Transparency International wyraźnie podkreślają, że jeżeli chodzi o korupcję polityczną, najwięcej problemów występuje właśnie w sferze finansów politycznych - finansowania indywidualnych kampanii czy zaciągania zobowiązań przez poszczególnych polityków.

Inicjatywa Rady Europy doprowadzi do zmiany standardów. W tej chwili w Europie są dwie komisje wyborcze, od których nasze PKW mogłoby się wiele nauczyć - jest to komisja brytyjska i łotewskie biuro antykorupcyjne. Nie musimy się wzorować na Australii czy Kanadzie, bo mamy przykłady skutecznej kontroli finansowania polityki w Europie. Ta kontrola musi być sprawowana w czasie rzeczywistym i będzie to jeden z ośrodków zainteresowania GRECO. Kontrola parę miesięcy po wyborach, kiedy już jest - jak to się mówi kolokwialnie - „po jabłkach”, nie ma sensu. Co z tego, że audytor sprawdzi sprawozdania finansowe, co z tego, że Państwowa Komisja Wyborcza ogłosi, że sprawozdanie zostało odrzucone, jeżeli osoba, która kompletnie nielegalnie finansowała swoją kampanię, łamiąc wszelkie możliwe przepisy, zostanie wybrana i nawet nie będzie można ukarać komitetu wyborczego, bo się rozwiązał? Dlatego Wielka Brytania za przykładem kanadyjskim, australijskim i amerykańskim zdecydowała się na kontrolę w czasie rzeczywistym. Jeżeli dochodzi do poważnych naruszeń w czasie kampanii wyborczej, regulator nie może czekać i milczeć albo mówić, że zabierze głos po wyborach. Jeżeli mamy do czynienia z kupowaniem głosów, fałszowaniem wyborów, regulator musi interweniować już w trakcie wyborów.

Chcę podkreślić, że reformowanie tego systemu jest procesem naturalnym. Nie ma w tym niczego nadzwyczajnego, że co parę lat wracamy się do dyskusji na ten temat. Regulacje w Stanach Zjednoczonych Ameryki zawiera 5-kilogramowa książeczka na 450 stronach drobnego druku. Nie chciałbym, żebyśmy poszli w tym kierunku, bo to zdecydowanie za dużo. Zarówno w Kanadzie, jak i w Australii czy Wielkiej Brytanii co dwa-trzy lata komisja wyborcza organizuje spotkania publiczne z partiami, z akademikami, z ekspertami i ten system podlega rewizji, jest omawiany. Proponuje się, co należy w nim zmienić i jak go uszczelnić. Partie polityczne mają bardzo kreatywnych, bardzo inteligentnych ludzi, zatrudniają najlepszych prawników i najlepszych księgowych. To naturalne, że będą szukały luk w prawie. Nigdy żadnemu systemowi demokratycznemu nie udało stworzyć się idealnego prawa dotyczącego finansowania polityki. Tak jak w przypadku prawa podatkowego będziemy musieli nad nim ciągle pracować i jest to zadanie na najbliższych kilkanaście lat.

Jako akademik teoretyk z doświadczeniem praktycznym uważam, że nie należy zapominać, iż przepisy prawne i zewnętrzny regulator - w naszym wypadku Państwowa Komisja Wyborcza - nie stanowią odpowiedzi na wszelkie problemy. Pierwszym najważniejszym filtrem, mechanizmem oczyszczania polityki ze skorumpowanych polityków i działaczy oraz z nielegalnych pieniędzy jest kontrola wewnątrzpartyjna. Partie muszą ją sprawować poprzez system doboru kandydatów, system kontrolowania darczyńców, nadzorowanie struktur lokalnych, mechanizmy księgowania, weryfikowania wydatków i wpływów, a nawet powoływanie własnych zespołów etycznych, które się przyglądają darowiznom. Te kwestie powinny być omawianie na zjazdach partyjnych. Tymczasem, choć obserwowałem ich wiele, rzadko kiedy podejmowana jest dyskusja dotycząca finansowania partii. Komisja przedstawia raport, jest on przyjmowany – i do widzenia. Niestety w Polsce, tak jak w wielu krajach Europy Środkowej, nie ma wystarczającej kontroli wewnątrzpartyjnej. O kwestiach finansowych wiedzą dwie, trzy osoby w partii, o tym się nie dyskutuje. Partie nadal nie kontrolują pochodzenia pieniędzy swoich własnych kandydatów i źródła finansowania ich indywidualnych kampanii, i nie wiedzą, co tak naprawdę robią struktury lokalne.

Mówiliśmy dziś bardzo dużo na temat niezależnego organu nadzorującego finansowanie polityki. Ale chciałbym podkreślić, że doświadczenia demokracji zachodnich wyraźnie pokazują, iż wszelkie skandale, a zatem reformy są możliwe dzięki pracy dziennikarzy śledczy oraz organizacji pozarządowych i antykorupcyjnych. Nie byłoby Watergate ani innych skandali, gdyby nie dziennikarze śledczy, gdyby nie organizacje pozarządowe, które podejmują te tematy, sprawują kontroluję i stwarzają presję. Przy braku nadzoru ze strony obywateli, ze strony organizacji pozarządowych i mediów kontrola będzie tylko formalna i prowizoryczna, a partie się dogadają, tak jak to miało miejsce w Wielkiej Brytanii. Przez 50 lat nie było tam żadnego skandalu, bo między partiami obowiązywała tajna zmowa milczenia zgodnie z zasadą „my nie atakujemy ciebie, ty nie atakujesz nas”.

Chciałbym skończyć optymistycznym akcentem. Wszystkim ustabilizowanym demokracjom rozwiązanie tej kwestii zajęło ponad 100 lat. Nie oszukujmy się, że w Polsce da się to zrobić w ciągu 5, 10 lat. To jest proces, który zajmie dekady i będzie polegał na ciągłym udoskonalaniu i ciągłym obchodzeniu prawa. Powinniśmy przyjrzeć się innym demokracjom zachodnim i zastosować te elementy, które się tam sprawdziły. Może nie jesteśmy liderem w Europie Środkowej, jeśli chodzi o finansowanie polityki, ale należymy zdecydowanie do pierwszej ligi. Wiele innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej jest daleko za nami, jeżeli chodzi o regulacje i praktykę. Nie powinniśmy być zbyt krytyczni wobec siebie. Trzeba po prostu patrzyć na bardziej ustabilizowane demokracje i uczyć się na ich błędach.



  1   2   3   4   5


©operacji.org 2017
wyślij wiadomość

    Strona główna