Administrative Capacity in the New Member States: The Limits Of Innovation



Pobieranie 0,55 Mb.
Strona1/10
Data01.03.2018
Rozmiar0,55 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Raport Numer: 36930-GLB
EU-8

Potencjał administracyjny w nowych krajach członkowskich:

Granice innowacyjności?

Analiza

Grudzień 2006


Zespół ds. zmniejszenia ubóstwa i zarządzania gospodarką



Europa i Azja Środkowa



Dokument Banku Światowego


Vice President

Shigeo Katsu

Acting Country Director

Suman Mehra

Sector Director

Cheryl W. Gray

Sector Manager

Ronald Myers

Task Team Leader

Tony Verheijen




  1. Podziękowania

Niniejsze opracowanie oparte jest na pracach analitycznych wykonanych pomiędzy styczniem i wrześniem 2006.

Jest ono częścią prowadzonych w trybie ciągłym wieloletnich badań reformy finansów publicznych w Europie Środkowej i krajach bałtyckich, koordynowanych przez Thomasa Laursena.


Zespół autorów raportu pragnie podziękować rządom Estonii, Łotwy, Litwy, Polski oraz Słowacji za konstruktywne dyskusje, jakie odbywały się podczas różnych misji podejmowanych w celu sporządzenia niniejszego opracowania, a także przedstawicielom 11 krajów, którzy uczestniczyli w warsztatach konsultacyjnych jakie odbyły się w Bratysławie 6 września 2006.
Głównym autorem raportu jest Tony Verheijen. Analizy źródłowe dotyczące poszczególnych krajów dostępne są jako odrębne dokumenty i zostały sporządzone przez następujące osoby: Robert Brown, Colin Combe, Elge Rimkute, Witold Satorius, Ugis Sics, David Silbergh, Katarina Staronova i Ivar Tallo. Raport skorzystał wiele na wnikliwych i konstruktywnych uwagach recenzentów, Simona Jamesa i Barbary Nunberg.
Niniejszy raport został sporządzony w oparciu o ogólne wskazówki i rady następujących osób: Amibtabha Mukherjee, Daniela Gressani, Bernard Funck i Deborah Wetzel. Raport skorzystał także na zgłaszanych na różnych etapach pracy sugestiach i uwagach Thomasa Laursena, Antona Marcincina, Pieta Hein van Heesewijk i Svetlany Proskurovskiej. Bardzo dziękujemy również Sarah Mbayo za pomoc w edycji i obróbce tekstu. Pomoc logistyczną otrzymaliśmy od Marty Michalskiej i Eleny Markovej.
Wcześniejsza wersja raportu była omawiana na warsztatach, które odbyły się w Bratysławie 5 września 2006. W warsztatach uczestniczyli przedstawiciele wszystkich krajów regionu, jak też Bułgarii, Rumunii i Chorwacji, a także wielu ekspertów międzynarodowych. Raport również skorzystał na wielu cennych uwagach i sugestiach zgłaszanych przez uczestników warsztatów.

  1. STRESZCZENIE



Wstęp i kontekst raportu


    1. Nowe kraje członkowskie Unii Europejskiej (EU8) stoją przed znaczącymi wyzwaniami, wymagającymi silnego systemu zarządzania sektorem publicznym:

  • Ciąg dalszy wyzwań związanych z zarządzaniem budżetowym, występujących w wielu krajach członkowskich nie spełniających kryteriów wejścia do strefy euro ze względu na parametry fiskalne, w tym poziom deficytu budżetowego. To oznacza, że większość państw nie zrealizuje swojego kluczowego celu politycznego, czyli wczesnego przyjęcia euro.




  • Nowe wyzwania, związane z efektywną absorpcją i wykorzystaniem funduszy europejskich, których kwota w następnym okresie finansowania sięgnie 3.5% PKB. Jest to kwota bezprecedensowa, nawet jeśli porównamy ją do sytuacji poprzednich beneficjentów, takich jak Irlandia i Hiszpania.




  • Przyszłe wyzwania związane z zachowaniem konkurencyjności w obrębie UE i poza nią – obecna przewaga konkurencyjna krajów EU8, wynikająca ze stosunkowo niskich płac w połączeniu z wykwalifikowaną siłą roboczą, będzie wykazywała trend malejący, w wyniku konwergencji gospodarczej i rosnącej konkurencji ze strony południowej i wschodniej Azji.




    1. Ponad dwa lata po rozszerzeniu UE, potencjał administracyjny nadal pozostaje punktem troski nowych krajów członkowskich. Mimo, ze odnotowały one pewne osiągnięcia, związane głównie z osiągnięciem celów UE, były one przeważnie wynikiem jednorazowych, specjalnych wysiłków związanych z przekierowaniem zasobów w znacznym stopniu, według zasady "jeśli to musi być zrobione, to będzie" oraz tworzenia "wysepek doskonałości". Takie podejście, mimo, że prowadzi do sukcesu w odniesieniu do jasno sprecyzowanych celów, nie tworzy solidnych, prawidłowo działających systemów w administracji publicznej, których istnienie zapewniłoby, że w przyszłości codzienne zarządzanie sektorem publicznym będzie w sposób optymalny radzić sobie z pojawiającymi się wyzwaniami.

    2. Bez silnej administracji kraje te ryzykują nie tylko utratę bezpośrednich korzyści z funduszy strukturalnych, ale także zaniedbanie realizacji polityki w innych obszarach, ze względu na efekt odwrócenia uwagi przez rozległe nowe zadanie planowania i wdrażania funduszy strukturalnych na przewidzianą skalę. Może to stanowić znaczne ryzyko w odniesieniu do obszarów ważnych dla rozwoju gospodarczego i społecznego, ale nie objętych priorytetami finansowania UE. Niski stopień wykorzystania funduszy w obecnym okresie finansowania (2004-2006) jest w tej kwestii powodem do troski, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę fakt, że środki dostępne w okresie 2007-2013 będą znacznie większe.




    1. Dobrze działający, silny system zarządzania publicznego jest również nieodzownym składnikiem zdrowego zarządzania fiskalnego oraz efektywnego planowania rozwoju; oba te działania wymagają dobrze rozwiniętego potencjału planowania strategicznego oraz potencjału zarządzania polityką, a także stabilnych i wykwalifikowanych kadr. Odpowiedzialne zarządzanie fiskalne i strategiczne wykorzystanie zasobów będą kluczowym elementem zachowania konkurencyjności krajów EU8 w kontekście UE. Kolejny ważny element konkurencyjności, a mianowicie jakość usług publicznych, w szczególności usług dla przedsiębiorstw, również w znacznym stopniu uzależniony jest od jakości zarządzania publicznego.

Raport


    1. Na tym tle, rozważamy w naszej analizie kluczowe aspekty działania administracji w trzech obszarach związanych z polityką, ludźmi i systemami. Po pierwsze, w obszarze polityki omówimy kwestie zarządzania w oparciu o wyniki, planowanie strategiczne, a także koordynację i formułowanie polityki. Po drugie, jeśli chodzi o ludzi, zaprezentujemy przegląd praktyk zarządzania zasobami ludzkimi, takich, jak rekrutacja i zarządzanie rozwojem zawodowym, systemy zachęt i relacje polityczno-administracyjne. Naszym celem będzie ocena tego, w jakim stopniu administracja publiczna w krajach EU8 jest w stanie przyciągnąć i utrzymać wysokiej jakości kadry na szybko zmieniających się rynkach pracy. Wreszcie, w odniesieniu do systemów, rozpatrzymy jeden konkretny aspekt realizacji usług publicznych, a mianowicie to, do jakiego stopnia poszczególne kraje wprowadziły systemy e-administracji i na ile efektywnie je wykorzystują do wzbogacenia środowiska gospodarczego. Dla każdego z kluczowych omawianych aspektów przeprowadzono analizę benchmarkingową. Celem analizy było określenie występujących w regionie przykładów dobrych praktyk, które można byłoby następnie zastosować w innych krajach EU8.

Główne wnioski raportu


    1. Wyniki badania nie były zachęcające. Nowe kraje członkowskie mają bardzo mieszane wyniki w zakresie sprawności systemów zarządzania publicznego. Większość państw efektywnie zarządzała i zarządza kwestami zasadniczymi związanymi z UE, jak np. transponowanie legislacji UE, natomiast w kwestiach takich, jak zarządzanie fiskalne, planowanie i wykorzystanie funduszy strukturalnych, a także rozwiązywanie szerszych problemów konkurencyjności, ich wyniki pozostają nierówne. Dają się zauważyć, przynajmniej częściowo, symptomy niewłaściwie rozwiniętych systemów zarządzania oraz brak odpowiednio wykwalifikowanej i odpowiednio doświadczonej służby cywilnej.

    2. Jakość zarządzania publicznego bardzo znacznie różni się w zależności od kraju. Wszystkie państwa bałtyckie osiągnęły poprawę w istotnych aspektach zarządzania sektorem publicznym, natomiast kraje takie jak Węgry i Czechy, a także, choć w mniejszym stopniu, Polska, nie poczyniły wyraźnych postępów. Słowacja i Słowenia plasują się pomiędzy tymi ekstremami; Słowacja wprowadziła interesujące reformy oparte na ministerstwach, jednak nie osiągnęła postępu jeśli chodzi o system jako całość.

    3. W odniesieniu do rozważanych konkretnych trzech obszarów, główne wnioski wyglądały następująco:

Polityka

    1. Zarządzanie polityką w układzie pionowym ogólnie układało się na rozsądnym poziomie, natomiast w układzie poziomym – za wyjątkiem systemów na Litwie i Łotwie – było bardzo słabe. Podobną prawidłowość dawało się zauważyć w odniesieniu do zarządzania w oparciu o wyniki. Największym punktem troski, miedzy innymi w kontekście wykorzystania funduszy strukturalnych UE w okresie 2007-2013, pozostają słabości w obszarze planowania strategicznego i koordynacji polityki zauważone w większości krajów regionu.

Ludzie


    1. Wyniki w tym obszarze były bardzo słabe w całym regionie. Głównym problemem jest niechęć polityków do rezygnacji z tradycyjnej relacji władzy i patronatu nad służbą cywilną, na rzecz zbudowania profesjonalnej, merytorycznej administracji. W całym regionie dało się zauważyć odejście od zmian wprowadzonych przed akcesją w celu spełnienia wymogów acquis communautaire, szczególnie w obszarze systemów zarządzania poziomego. Jest to prawdopodobnie najpoważniejszy problem, jaki odnotowano w niniejszym raporcie. Systemy motywacji i zarządzania są generalnie nieadekwatne w stosunku do zadania przyciągnięcia i zatrudnienia wysokiej jakości pracowników na zmieniającym się rynku pracy, który oferuje coraz więcej możliwości w sektorze prywatnym i za granicą. Łotwa już jest pod poważnym wpływem tego zjawiska, które prawdopodobnie w bardzo bliskiej przyszłości stanie się palącym problemem we wszystkich krajach.

E-administracja


    1. Poza imponującym wyjątkiem, jaki stanowi Estonia, większość krajów w regionie nie poczyniła znacznych postępów w zakresie wprowadzania systemów e-administracji. Polska na przykład plasuje się bardzo nisko w rankingach gotowości do świadczenia usług drogą elektroniczną. Główne przyczyny takiego stanu to połączenie braku strategii, struktury instytucjonalnej, inwestycji i potencjału instytucjonalnego.

Benchmarking


    1. Analiza benchmarkingowa potwierdza te wnioski, a większość krajów regionu osiąga niskie pozycje rankingowe we wszystkich trzech obszarach badania, za wyjątkiem krajów bałtyckich, które w niektórych obszarach osiągnęły lepsze wyniki, często równorzędne z wynikami krajów UE 15 (Ramka 1).


Ramka 1: Wyniki analizy benchmarkingowej



  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


©operacji.org 2019
wyślij wiadomość

    Strona główna